【制度经济学】局部产权理论和国有企业幻象|盛洪

摘要:国有企业不交利润和地租,少付利息,并拥有垄断权,却没有对劳动(含管理)收入的限制,看来很有吸引力。但由于这一巨大利益并不是确定地转让给某些个人,所以存在着对这一利益的争夺。尤其是对高管位置的争夺会带来94倍于民营企业的获罪率,因而看来有巨大利益的国企高管位置实际上风险很大,期望收益比直观的利益小得多,并不值得去争取。一旦这一国企幻象被戳穿,受过高等教育并有较长眼光的国企精英就有可能成为国企改革的动力。

一、问题的提出

在中国改革开放四十年的时间里,国有企业一直是一个重要角色。在国有企业占主导地位的改革初期,国有企业改革关系着社会的稳定和经济发展的速度;而从1980年代后期到1990年代,在乡镇企业、民营企业和外资企业的竞争下,国有企业陷入了困境。在国有企业还承担着就业和经济发展重任,且缺少退出机制的情况下,“国企脱困”又是当时的重要任务。终于,在九十年代末、二十一世纪初,“发现”了一条脱困之路,这就是利用非市场的力量。

当然,主要就是政府的力量。在中国,国有企业高管与行政部门官员都属于政府官员系列,他们的身份可以互换。因而他们是同一利益集团的成员。今天的中央企业高管,明天摇身一变就可以作副省长。反过来,管理国企的行政官员,有朝一日也可以到国企担任高管。而在中国,有关重要经济政策制定或垄断权的授予,往往只由相关的行政官员决定,而不经立法机关批准。在没有约束的情况下,行政官员就会做出对自己有利,而对社会不利的政策决定来。然而,他们不方便用权力直接把利益确定给个人,但可以用权力创造一种“集体福利”,而他们就是这个集体中的一员。而为“集体谋福利”,这在官员-高管的圈子里是一种美德,谁能为本集团多争取一些利益,谁就是英雄。所以行政官员利用手中权力为国有企业谋福利,从而间接地为自己谋福利,就带有某种隐蔽性。

他们的努力很“成功”。1993年12月国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》提出,“作为过渡措施,近期可根据具体情况,对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,……”,这一“过渡措施”一实行就是十几年,直到2007年12月,财政部和国资委才联合颁发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,其中规定中央国有企业分三种情况上交利润,最高10%,最低为零。而在实际上,国有企业上交的利润,又以投资或补贴的形式回投到作为整体的国有企业中。据财政部数据,从2008年到2019年,国有企业累计上交利润22489亿元,而返还投资或其它补贴约18421亿元,差额为4068亿元,相当于同期净利润总额205841亿元的2%,几乎等于没交利润。这意味着,作为整体,国有企业可以不交利润

几乎所有在计划经济时期建立的国有企业,其使用的土地都是计划免费划拨的。在改革开放以后,国有企业的土地制度并没有市场化,即仍然由国有企业占有和使用,甚至还可以出租以获得租金收益。只有当国有企业与其它企业进行合资时,国有土地才需要作价,作为资产的一部分。在国有企业上市时,国有土地也会作价成为上市公司的资产。但经常将国有土地作为一种土地使用权,且因其时间长度的不确定性而估值为零。另一个例外就是上市公司可以向其国有企业母公司租用土地,并支付租金,但一般而言,这一租金低于市场租率。总体来看,国有上市公司上交的地租仍在国有企业内部。据我们的估计,2013年国有工业企业占用的划拨土地约为26091平方公里,相应的未交地租约为5479亿元(天则经济研究所,2015年)。所以也可以说,国有企业不交土地租金

由于银行业由国有企业垄断,且国有企业集团有着强大的政治力量,所以国有银行的贷款主要贷给国有企业。据相关统计,2018年,国有企业贷款余额占总贷款余额85.08%(Wind资讯,转引自《陆家嘴金融港》,2018)。由于国有银行的利率在相当长时间是管制利率,为了国有银行的利益将存贷款利息差相对固定,长期保持在约3个百分点的水平上,比市场经济国家高出1~1.5个百分点,即高出50~100%。在另一方面,为了照顾国有企业作为借贷者的利益,又将存款利率压低,带来存款者的巨大损失。由于国企多是规模巨大,所以在与其它企业的金融交往中处于优势地位,经常是推迟向供应商支付款项,或要求购买者预付款项,因而有着大量的商业融资。据刘小玄和周晓艳(2011),2000年~2007年,国企实际上只需要支付1.6%的融资费率,而市场利率水平约4.68%,是国企融资利率的2.92倍。也就是说,国有企业可以只支付平均市场利率的34%的融资成本

在银行、石油、电信、铁路、电力和盐业等产业,国有企业拥有垄断权。这些垄断权多不是经由立法机关立法授予的,而是由行政机关一纸行政文件设立的。在不少情况下,垄断权的实施依赖于政府部门对价格和进入的管制。因而垄断与政府管制是互相配合的。例如在石油领域,成品油价格由国家发改委制定。据我们的估计,2013年,我国成品油税前价格高于主要国家平均价格的16.7%,垄断企业因而多获得3015亿垄断利润。另一个例子是银行。我们以垄断管制利率差高于正常利率差50%计,2013年的垄断收益约为4835亿元。将我们能估计的银行、石油、电信、铁路和盐业的垄断带来的损失累加起来,2013年约为22734亿元(天则经济研究所,2015b),相当于当年国有企业营业总收入的4.8%,高于当年国企利润总额的1.9万亿元。也可以说,国有企业可以获得垄断权,使其增加至少相当于营业收入的4.8%的收入;或按制造业增加值率22%计算,相当于增加值的21.8%

当然,国有企业还有低价获得自然资源开采权的优惠;即使账面盈利,也经常获得政府资金补贴;以大约10%的比例交纳企业所得税,明显低于法定25%的比例。为了简化讨论,我们暂且对这些国企优惠忽略不计。

而在另一方面,2001年国家经贸委发布的《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》中提出“企业职工工资水平,在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。”其基本含义是,国有企业的劳动要素,尤其是管理要素的收入实际上不受限制。虽然自2015年以后,中央政府对央企高管的薪水进行过限制,上限不超过平均收入的8倍;然而这种相对比例的限制可以用水涨船高的方式来规避,还可以用非工资、甚至非货币的形式加以变通,还可以在职消费的方式享受利益,最后可以减少努力的方式加以消耗。总之,这仍然没有对劳动要素的收入进行真正的限制。

于是,我们大致获得了一个对到现在为止的国企状态的描绘。这就是,一个企业,可以不交净利润,免交地租,只支付市场利率水平的34%的融资成本,并且获得可以增收相当于增加值21.8%的垄断收益,而劳动要素收入不受限制。问题是,如果存在这样一个企业,人们将会如何行为?这是一个制度经济学的问题,本文的目的,就是运用制度经济学的方法对这样一种企业进行分析,并验证结果是否正确,并粗略估计这种企业会导致什么样的行为,以及对中国的改革开放和政治社会走向的影响。

二、局部产权理论

想象一个在纯粹市场中的企业,它的各种要素的价格都由市场决定,并且都会支付给要素所有者。现在假设有一个政府,它对其中一个要素的价格进行管制,也就是说,它将这一要素,比如土地的租金率,规定为原来的2/3,情况将会怎样?这正是张五常教授讨论过的问题,即他在《佃农理论》一书中讨论的台湾“三七五”减租,即将地租率从56.8%减低到37.5%(2000,第88页)。

一个问题是,减下来的租归了谁?张五常分别讨论了两种情况。第一种是,地主的土地虚位以待,任何人都可以竞争承租这块土地,以获得减租带来的额外利益。也就是说,减下来的租并不排他地归属于某个特定的人。这时,为了在原有劳动所得之上再获得额外的这1/3的地租,会有更多的佃农竞争承租这块土地,而地主因为少了这1/3的地租而愿意增加佃农数量。这就改变了原来在市场下形成的土地与劳动的最佳配置比例,在土地不变的情况下增加了劳动。这时总产出会增加,但劳动的边际生产率就会下降。总体来看就会带来资源配置的损失。这一效率损失相当于减少的租金。也就是说,减租看来给佃农带来的利益,由于不是排他性的利益,在对这一租金的竞争中全部被耗散掉了。

第二种情况是,减下来的租明确地排他地归属于某个具体个人。例如地主将这部分租金份额明确地转给了张三。张五常说,在这时,这就相当于“通过按给定土地的市场价值来发行股票,把地租的”减租部分 “排他性地转让给个体佃农(们),土地的共同所有权便确立了。把所有权的全部回报分配给个体各方,每个共同所有者都被赋予了对有关他的资源份额进行决策的权利。”(2000,第116页)其结果,就只不过像一次产权转移,并没有削弱产权制度,“因此,减租后的资源使用与减租前的完全一样。”(商务,2000,第168页)也就是说,在减租部分被排他性地转让给确定的个人后,资源配置的效率不会降低。

张五常的这种区分,实际上是用产权理论进行的区分。在他看来,被政府管制规定的减租如果不确定转让给具体个人的话,就相当于这一减租部分所代表的利益是没有产权所有者的,在这时人们的行为就类似于对无主资源的竞争,最后会把该资源的租值全部耗散掉。而如果减租部分全部明确地转让给具体个人,则相当于这部分利益有着明确的排他性产权,从而人们也会按照有明确产权的情形去行事。也就是说,减租问题是一个产权问题,只不过在这时,产权因其收益被限制,则被限制的部分如果没有排他性的权利的话,这原有产权中就出现了一个确定比例的部分是没有产权的。或者说,这是一个“局部产权问题”。按张五常的话说,就是“以比例方式弱化从资源使用中获得收入的权利,会产生与弱化使用资源的排他性权利相同的结果。”(2000,第115页)

在另一篇文章,“合约结构及非排他性资源理论”中,张五常教授曾论证,一个有界的资源,如果没有排他性产权,人们会自由进入竞争这一资源所带来的租值,直到租值消散为零(Steven Cheung,1970)。见下图。

图1    租值消散过程示意

说明:假定有一片有界的渔场。其中Q/L和(Q/L)是平均收益曲线和边际收益曲线,W是市场工资率。当这个渔场由一个人排他性地拥有时,这个捕鱼者(α)投入的最佳劳动量为L1,决定于他的边际收益曲线((∂Q/∂L)α )与工资率(W)相等的那一点;获得的最大租值为ABCD。但如果这个渔场没有排他性产权时,任何人都可以自由进入。当第二个捕鱼者(β)自由进入时,他就减少了第一个捕鱼者的租值,后者就会减少他的投入,两人的共同投入为L2,两个人的租值一共为AEFG,平均每人一半。总租值和平均租值比一个人拥有时明显减少。当第三个人、第四个人进入时,总租值和平均租值都会逐渐减少,直到完全消散(Steven Cheung,1970)。

显然,减租问题可以一般化。“减租”可以广义地理解为对资源收益的限制,资源可以包括资本、土地、资金、自然资源,甚至劳动。而限制可以从1%到100%。我们由此就可以对所有的类似现象进行分析。即当政府对由市场形成的资源价格进行管制时,就会出现类似现象。如对资本的收益进行管制,被管制减少的收益部分就相当于限制了原所有者的产权。限制的部分从1%逐渐增加,直至100%,就是原所有者的产权按比例地逐渐减少的过程,直到完全丧失产权。

在另一方面,资源收益率被减少的部分究竟是非排他地转给不确定的竞争者,还是排他地转让给确定的个人,影响到这一限制导致的结果。这是两个极端。在前者,相当于没有产权的资源,人们因无偿使用而蜂拥而至,资源租金很快就会被消散殆尽;在后者,相当于明确的产权,人们会像行使正常产权一样使用资源,不会带来租值消散。而在两者之间,存在着广阔的连续谱系,人们会试图建立起一定程度的排他性,以占有和留住被政府管制创造出来的租金,从而形成纷繁复杂的各种行为及其后果。在众多竞争者争夺无主资源的这一极端,结果是管制价格与市场价格之差完全被耗散掉;而在将减价部分排他地转让给具体个人这一极端,没有效率损失。在这两者之间,则会有部分租值消散,有部分租值被各种方式或手段留住。

张五常曾经举过这样的例子。港英政府曾经对住宅楼的租价进行过管制,将其压低到原来的1/10。他曾预言这被压低的9/10的租值会消散掉,但后来发现还有3/4的租值存在。经过调查发现,房主采取了分租或天台木屋的方式留住了部分租金(2000,F25~28)。这两种方式我称之为“相邻合约”。即在政府管制价格的对象范围之旁,利用合约形式留住部分租金。例如分租就是房东按照政府管制价格租给二房东,二房东将房子分拆为多个较小单位出租,这时就不受政府价格管制。而二房东之间也是竞争的,所以他们会将留下来的部分租值以其它方式转给大房东。例如大房东可以对出租房中的家具收取较高的费用。天台木屋就是在天台上建造的木屋不在管制之列,从而可以弥补房东的租金损失。

总体而言,我在一篇题为“广义寻租理论”的文章中,将留租的方法分成两大类。一类称为“合约方式”,即在价格管制的前提下,当事双方就留租达成同意;当然由于管制价格不允许这种情况出现,所以是至少不甚受法律保护的合约。除了前面讲的分租与天台木屋以外,还有如计划经济时期粮票的买卖,现在给医生送红包,偏远地区的病人到医疗资源密集的大城市就医,高考移民,与有垄断权的企业合作,为其零售或提供服务等。另一类我称之为“政府方式”,即利用政府权力在因管制而可能消散的租值的竞争中获得一定的排他性权力,因而留住租值。例如官员将子女安插到名校中;通过交“管理费”或贿赂官员,进入到被政府管制的领域,就能获得一部分租值(盛洪,2016)。

实际上,在被管制部分的无产权和有产权的两个极端之间,有着广阔的空间,任人们施展各种手段,将其中将要消散的租值留住,从而呈现出曲折复杂的具体情境。反过来,这些复杂的故事又可以用本节讨论的方法逻辑地串连起来,给出有力的解释。当然,这其中包括国有企业。

三、用局部产权理论对国有企业进行分析

按照上一节的逻辑,我们将国有企业的状态再重述一遍。现在我国国有企业是这样的企业:

  1. 对于资本要素,管制价格为零,也就是减少100%;
  2. 对于土地资源,管制价格为零,也就是减少100%;
  3. 对于货币资源,管制价格为34%,也就是减少66%;
  4. 通过垄断,提高其产品的价格约4.8%,相当于增加值的21.8%;
  5. 对劳动(含管理)的价格没有限制。

这样一种企业,恰好可以套用张五常教授的上述价格管制和局部产权理论。也就是说,资本、土地和货币等要素的价格受到管制,但劳动的价格没有受到管制,其结果是什么样的。

我们首先假定,对这样一种其非劳动要素价格进行管制的情况下,相当于增加了劳动要素的收入,在没有任何进入障碍,劳动力自由竞争这些额外收入的情况下,将会发生什么结果。按照张五常的理论,这些额外的优惠都会在这种竞争中被消散。

根据我们对2001~2013年国有企业工业增加值的估算(天则经济研究所,2015),我们将各种要素的收益和垄断收益都折算成工业增加值的份额,只是劳动要素的收入份额是扣除了其它所有要素收益份额后的剩余。假定收入分配份额是由边际生产率决定的,那么劳动的份额就有可能是负数。如下图。

图2   在增加值中扣除各种要素收益份额和垄断收益份额之后的劳动收益份额

考虑到国有企业的现状,工业增加值不变,将营业盈余(即资本收益)和地租的份额减为零,将利息的份额减为原来的34%,即5.2个百分点,再将垄断收益减为零,则劳动要素收益的份额将增加61.2个百分点,达到53.9%。见下图。反过来,61.2个百分点的利益,是因国有企业这种制度而产生的租金,所以可以叫“国企租”

图3  将资本、土地和垄断收益份额降为零,货币收益份额降为原来的34%的劳动收益份额

我们按照柯布-道格拉斯生产函数构造一个国有企业的生产函数,其形式是:

Y=K0.7*L0.3

并以2018年国有企业总资产210.4万亿为基数,作为在上述生产函数中的资本固定量投入(K)。而劳动投入(L)则是变量。

如果国有企业按市场规则公开招聘,人们将大量涌入,“国企租”就如同无主财产,在竞争中耗散。如下图。

图4   劳动力自由进入国有企业示意图

说明:横轴代表劳动者数量,单位是百万人;纵轴代表边际收益或边际成本,单位是1万亿元。在没有这些对非劳动要素价格的限制时,即没有“国企租”时,劳动者数量约为A人;而有“国企租”后,如果人们可以自由地进入国有企业,则人数可高达B人。而这时的劳动边际生产率降低了C/百万人,乘以B-A万人,约为C(B-A)元。这些价值被完全消散掉了。

但国有企业较少公开招聘,因而上述假设的情形没有出现。那么,国有企业是张五常教授所说的排他地获得限制资本和土地等要素价格的好处吗?如果如此,资源配置的效率就不会降低。

具体考察,我们发现国有企业既不是劳动力可以自由进入的企业,也不是由握有明确排他性权利的个人组成,而是处于某种中间状态。国有企业理论上是国家拥有产权的企业,所以任何人都没有排他性产权。国企中的员工,尤其是管理者,只是产权所有者聘用的劳动要素。他们都不会永久待在国有企业里。尤其是管理者的流动性更大。而在另一方面,国有企业也不是可以随便进入,管理者也还要有一定任期,在这一任期内,他们可以实际上决定收益的分配份额。所以现有的员工和管理者又能获得部分“国企租”。

所以,实际中的国有企业表现出一种中间状态。首先是存在着一定程度的冗员,但没有达到劳动力自由进入所应达到的数量,如上面所说的B人。正因为如此,由对非劳动要素价格管制带来的租金,并没有在竞争中完全消散,而是保留了一部分。这部分大约相当于国有企业员工收入的平均水平高于其它企业的部分。例如,据我们的估算,2013年,国有企业员工的平均收入水平是非国有企业的330%(天则经济研究所,2015)。而在一个理想的劳动力市场中,国有企业员工的平均收入应与其它企业持平。

总结一下,现在中国的国有企业是这样一种企业,它可以100%地免交资本成本,100%地免交土地租金,只支付34%的货币成本,获得高于市场竞争价格4.8%的垄断价格。这样一种含有大量“国企租”的企业吸引大量的人进入,但由于现有的制度,又不可能完全自由地进入,从而处于一种张五常教授指出的中间状态,要素价格被管制的部分处于一种无主的状态,但对其争夺又受到了限制,从而使管制创造的租金消散了一部分,又保留了一部分,这部分由现在的管理层和员工占有,使他们的平均收入水平显著高于其它企业。

四、对“国企租”的追寻和限制

既然这种企业有这么多好处,很自然让人们趋之若鹜。但从企业的现有员工或管理层来讲,新进来的人就是在瓜分本来由他们享有的“国企租”,因而并不希望人们无限制地涌入国有企业。因而它们的用工人事制度,就是在这两种力量之间的拉锯中形成的。而从总体看,一方面,国有企业冗员严重,明显超出技术和管理水平下合理的员工人数;另一方面,国有企业现有管理层和员工主体又在抗拒着外部人群的大量进入。

关于冗员,我们对比了中石化与销售额规模相当的壳牌公司,前者员工人数是后者的9.6倍(天则经济研究所,2013)。如果壳牌公司的员工人数是恰当的,则中石化的冗员比例约90%。

而在另一方面,国有企业又在有意识地控制员工人数。例如,2014年非金融国有企业的总资产为116.2万亿(李扬,2015),而2018年的总资产为210.4万亿(国务院,2019);增长了81%;而非金融国有企业就业人数从2014年的4581万人下降到2018年的3822万人[1],下降了19.8%。也就是说,每单位资产的就业人员是减少了,从39人/亿元资产减少到18人/亿元资产。很是显著。

那么,国有企业到底是冗员还是没有冗员?具体而言,面对免除资本成本、土地租金和只交34%的货币利息的巨大利益,国有企业的管理层可以采取一种比较复杂的人事制度,既要留住这笔巨大的租金,又要让自己的亲朋好友进入企业,分享这一优厚福利,还要保证工作有人做。对一些企业,如中石油的观察发现,它有三种用工制度,即合同化用工、市场化用工和劳务派遣工。所谓合同化用工,就是该企业原有职工以及重要的技术和管理人员,也就是企业的正式员工;这其实是偏离市场定价的特殊条款合同。所谓市场化用工,就是通过人才中心招聘的油田待业子女和大专院校毕业生;所谓劳务派遣工,是指通过第三方劳务公司输出到油田的人员,他们主要是向社会公开招聘而来的。后两种人员的工资主要由市场对劳动力的定价决定。在工资待遇和收入方面,以合同化用工为最高,后两者的收入约为前者的1/4~1/2(天则经济研究所,2013b)。

这样的用工制度,由于限制了正式员工的人数,虽然有利用权力或关系安插进来的人员,但总量上并没有过度冗员,只不过他们实际上可以利用那些在劳动力市场雇用的人来做实际工作,自己可以养尊处优。他们的收入,不仅包括工资和资金,还要包括非货币的物质收入,如低价获得的住房等,以及在职消费。我们把市场化用工和劳动派遣工算作一类工人,我们假定他们的收入是正式员工的一半,或只比劳动力的市场价格高一些。

图5  国企正式员工获得的“国企租”和没有“国企租”的市场雇用工人数量

说明:图中,国企劳动边际成本是指有国有企业正式员工身份的人的劳动边际成本,他们以国企收入水平作为参照;市场劳动边际成本是市场中的劳动力价格。国企正式员工的均衡数量在劳动边际产出和国企正式员工劳动边际成本相交的A点,但由于存在着“国企租”,他们在A点可以获得更多的收入(深灰矩形),所以会有大量的人涌入,使得均衡点向B的方向移动;但会遭到现有员工的抵制,不会超过B点;应在A、B两点之间的C点,此点的“国企租”(浅灰矩形)少于A点的“国企租”。在正式员工享受“国企租”利益的同时,国企还可以按劳动市场价格雇佣工人,这些被称为劳动派遣工的人将按照劳动的市场价格决定他们是否进入,直到均衡点D点。他们并不享受“国企租”。

于是,具体的情形是,为了维护正式员工的最大利益,企业最好将正式员工的人数控制在上图中A点,而且享有相当于图中深灰色矩形的“国企租”的好处。但如此巨额的利益又会吸引外部人进入,这些外部人拥有能够让国有企业服从的权力,或者拥有一些关系,甚至不排除有人出钱买到进入企业作为正式员工的权利。所以国企的员工不可能控制在A点,而是会向B点扩展。随着人数的增加,人均享有的“国企租”就会减少,所以在B点以内,有两种力量在对抗。假定最后的正式员工在两者之间的C点。在这时,由于边际生产率下降已经吃掉了一些“国企租”,剩下的边际“国企租”减少,总量约为浅灰色矩形。

在此之外,在如此巨大的资产基础上,新增劳动还会带来正的边际生产力,增加总产出,因而企业还会以比劳动力市场价格稍高的收入水平招聘员工。但这些从市场招聘的员工并不能享有正式员工的收入水平,即他们不能参与瓜分“国企租”,只能获得最多等于他们的边际生产力的工资水平。在这种情况下,国有企业的员工人数理论上可以增加到D点。由于即使在市场上招工,国有企业一般也有所数量控制,所以实际情况可能低于上面估计的数字。我们已知道,非金融国有企业的员工人数约为3822万人。但我们现在知道,劳动派遣工并不包括在国有企业员工统计之中,而据说劳动派遣工就有约6000多万人。这些劳动派遣工就是不能享受“国企租”的国企员工。两者相加,约10000万人。这就相当于将国有企业人员人数扩展到了D点。

五、管理层的博弈

在正式员工中,还有一群人是“国企租”的最大受益者。他们就是管理层。他们不仅本来就处于国有企业的顶端,而且还能自己决定自己的收入。即使在中央政府限制国企高管的年薪水平后,他们仍可以通过住房等非货币收入和在职消费获得“国企租”的利益。

图6   国企管理层获得“国企租”示意图

上图中下面的灰色长条,是除了管理层外的正式员工获得的租;左侧上方的灰色方块,就是管理层获得的租。假设国企管理层有20万人,他们享受的国企租约5000亿元。这是一个巨大的利益,吸引成千上万的人进来争夺。一个简单的逻辑是,如果想进入一个国企管理层,就要减少一个现有的管理层人员。实现这一点有两种方法,一是正常的换届,一是非正常地让现有管理层人员退出。目前我国国有企业的高管有正常换届的制度,任期一般为三年。这一长度似乎表明,在国企之外的人想进入的迫切心情,以及这种心情通过政治程序形成了这种较短的任期。当然,国企高管可以在一个职位上连任,有些人甚至可以连续三届担任高管。然而无论如何,三年一届的任期究竟给了在外面的人一个进入的机会。这导致在现实中,国企尤其是央企高管频繁更换。如在2018年,至少有97位央企负责人职位调动。而央企一共只有96家,平均调动率是100%。

即使如此,时间似乎也太长了。数据表明,另一种赶走在任高管的方法,就是非常规方法,以他们的腐败或严重错误为名将他们投入监狱。这有两个原因。第一,国企高管都会意识到三年任期来日无多,所以除了合法收入外还可能采取非法手段攫取利益。据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心的分析,在各种犯罪中,国有企业的腐败罪,包括受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、职务侵占罪占各种罪名的81.3%,而民营企业的这一占比为30.7%(和讯名家,2018),这显然反映了国有企业的产权特点。也就是,他们面对“国企租”的丰厚利益,在暂时排除了外部人进入的情况下,将会采取各种合法的或不合法的手段为自己攫取利益。由于时间并不长,他们往往饥不择食,只看当下,低估以后的负面后果,酿成犯罪。

第二,他们的位置被有权势的行政官员觊觎,利用政治手段影响司法构陷他们。正是由于大家都知道,国有企业是有着“国企租”的经济实体,是一块肥肉,人们垂涎欲滴,都想挤进来。就有一种可能,有些人会利用手中的公权力,为了夺取利益丰厚的国企中的职位,不惜无中生有,陷害现任的企业领导人。

无论如何,结果表现为国企高管有更高的获罪几率。而且根据上述逻辑,越是有“油水”的企业,高管获罪几率越高;越是职位高,越有可能落马。例如石油行业因为垄断和其它优惠政策,是油水大的行业,所以石油产业的高管获罪率很高。如仅在2014年至2015年的一年多的时间里,中石油、中石化和中海油等“三桶油”公司就有12名高管落马(《法制晚报》,2015)。中石化连续有三届总经理陈同海、王天普和苏树林先后落马(程真,卢梦君,郭琛,2015)。另据统计,从中共十八大到2015年11月,共有171名国企高管落马,其中总会计师、办公室主任等共15人,约为9%;副职和其他班子成员共52人,约为30%;董事长、总经理或党委书记共104人,占总数的61%(赵振宇,2015)。显然是职位越高,获罪几率越高。

图 7   国企高管获罪频率(中共十八大~2015年11月)

北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心根据中国裁判文书网的数据统计,2013年12月1日到2018年11月30日,企业家犯罪2337人,其中民营企业家1569人、国企高管768人(和讯名家,2018)。由于2017年国有企业数只有1946家,而非国有企业则高达371054家,假定每家企业的高管为10人,国有企业高管的获罪几率是0.039,而民营企业家是0.0004,国企高管的犯罪几率是民营企业家94倍。尽管国有企业一般规模偏大,一个企业的分支机构数可能数倍于民营企业,但由于国有企业的高管不仅仅是一些个人,而是有着“隐性家庭化的特点”,一个人的腐败或垮台经常表现为“窝案”,将会牵扯到一群人。并且如上所述,职位越高,获罪几率越高。如上表所示,假定一个国有企业有10个高管,其中一把手(董事长,总经理或党委书记)为2人,则一把手的获罪几率是其他高管的623%,平均水平的307%。

在这样的情境中,国企高管一方面要谨慎行事,一方面要采取措施,防止被换掉甚至被诬陷。一般有两种取向。一种是争取更多的政治资源,因为国企高管的任免并不在国企之内,而是在政治程序中。中央企业的高管一般要由中共中央组织部任免,各地方企业也要由地方党委的组织部任免。而组织部任免的规则,不是企业的规则,也不是市场的规则,而是政治规则。所以,一个国有企业的高管不可能以为,他努力做好企业、获得更多盈利是他保住位置的手段。他们甚至为了获得政治资源或政治庇护而不惜贿赂。例如,在有关刘志军的案子中,丁书苗花费4400万元为刘志军“捞人”,并花500万元为刘志军作省委书记并安排他选中的人继任贿赂相关部门(《北京晨报》,2013)。

但在另一面,除了政治努力外,保住位置的手段恰恰是使企业不要盈利,或只有微利。只有这样,这个企业才让外人看来不那么诱人。一种通常的说法叫“做大做垮”。意思是说,若要企业看起来没利润,并且不诱人,最好要进行巨额借贷,拉高资产负债率,增加企业财务风险。高额负债会提高财务成本,挤掉利润;而正在进行投资的项目又存在风险,让想挤进企业的人望而却步,就使得企业现有高管的位置得以保住。国有企业资产负债率高的这一判断为数据所证实。据财政部, 到2018年12月,经过两年的“去杠杆”,国有企业的资产负债率为64.7%,其中中央企业为67.7%。而据格隆汇,2019年2月末,民营企业的资产负债率为58.2%。这一数字比2016年底的51.5%明显升高(2019)。

由于借贷过度,投资低估风险,使国有企业的资产迅速增长。例如从2014年到2019年,国有资产年均增长了15%;远超同期GDP的增长速度,也超过民营企业总资产的增长速度。据大成企业研究院的数据,从2015年到2018年,国有企业的投资平均每年增长7.8%,而民营企业只增长了2.7%(2019)。不仅如此,国有企业过度投资还表现在,国企的净资产收益率即使在名义上也低于民营企业,其投资的新项目预期收益更有可能更低。这不仅表现在国内投资项目上,在国外投资项目更是如此。因为在国内,这些有垄断权的国企还可以获得垄断收益,但在国外它们没有垄断权,以国企的低效率,预期收益会更低。但是国有企业的对外投资却超出民营企业,2006年国有企业占全部对外投资的81%,到2017年仍占51.3%。而同期其在国内的投资只占不足40%。除了有腐败的原因,还有就是国有企业更不在乎投资的高风险。

国有企业资产负债率高和总资产增长速度快这两者大致证明了前面所说“做大做垮”的策略的存在。但是从国有企业高管犯罪几率远高于民营企业家来看,尚不能确定这一策略是否奏效。

六、国有企业幻象的悲剧宿命

通过上面的分析,我们发现,看来非常“美好”的国有企业,实际上是一种幻象。一方面是不交利润、不交地租、只交34%的利息,并且拥有相当于增加值21.8%的垄断利益,累计约增加占增加值61.2%的“国企租”;另一方面是国企高管有三年任期的限制,和94倍于民营企业的获罪几率。这两者相抵,可能就是负数。

假定国有企业顶级高管群体有2万人,他们每人每年可分享“国企租”的利益约400万元,他们共同分享约800亿元的利益。他们的机会成本,即他们若要在民营企业担任高管的收入,2018年大约是50万元/年。而国企高管的合法收入大概比这个水平稍高一些。假定这些高管平均任期是5年,总共会在正常管理者收入之外,多获得2000万的利益。然而,一旦获罪,他们不仅得不到这些利益,反而会蹲监狱。根据已有的国企高管获罪刑期,一般是50万元一年刑期;2000万元的刑期是40年。我们假定1年牢狱的价值是-400万元,则40年刑期就是-16000万元。在国企一把手的职位上,有12%的概率收入是-16000万元,88%的概率2000万元,则期望收益是-160万元,这是一个负值。显然不值得为了这样一个“期望收益”而放弃民营企业的职位。实际上,这样计算肯定很保守,牢狱之灾远不是一年400万元可以弥补的。如果一个理性人做了这样的计算,他就不会拼命挤进国有企业。

但这与我们看到的现象不相一致。大多数人还是飞蛾扑火、前赴后继地进入国有企业,然而再到监狱。这是为什么呢?这是因为人们并非理性地进行计算。亚当 ∙ 斯密曾经说过,人的自爱通常表现为对“自己能力的过分自负”和“对自己好运的荒谬假设”(转引自科斯,2010,第132页)。认知心理学告诉我们,人们经常会犯“忽略基础比率”的心理错误。即人们只看到表面上的发生频率,而没考虑这些现象的基础比率。例如人们看到的现象是,红色汽车出事故的频率是蓝色汽车的两倍,在完全不知道或考虑红色汽车的数量是蓝色汽车的两倍的情况下,就断定红色汽车比蓝色汽车更容易出事故。在前述的企业家犯罪调查报告中,在获罪的企业家或高管中,民营企业家占67.1%,而国企高管则为32.9%。好象后者的获罪几率要低。但如果考虑到民营企业数量是国有企业的191倍时,这个看法就完全不对了。在有关的心理学实验中,即使是哈佛大学的学生,也有45%的人犯了“忽略基础比率”的错误(艾森克和基恩,2009,第578页)。如果国企高管假定国企民企各占一半,他们就会认为自己获罪的几率只是民企的1/3。

亚当 ∙ 斯密又说,“贪婪,使人们高估贫穷和富有之间的区别;野心,使人们高估私人职位和公共职位之间的区别;虚荣,使人们高估寂寂无名和德高望重之间的区别。”(转引自科斯,2110,第132页)这句话很适合形容对国企高管职位的争夺。这个职位不仅能有更多的经济收益,还是与政府公务员一样的公职,与政府高官同属一个群体。由于有钱又有权,还可以收获名誉。如近些年有些国企高管还要参选科学院或工程院的院士。因而国企高管职位的价值可能会被大大高估。如果他们在每年多得的400万元之上,再收获权力和名誉,将这个职位的价值看成是每年1000万元,即使有12%的获罪概率,则期望收益是2480万元。这样,人们的行为并不像理性计算的那样,而是受到自己心理弱点的驱使,做出错误的估计。

更进一步,人们的计算是受时间视野限制的。短视的人往往看不到较长时间后的结果。总是先有非法捞取好处的行为,再有非法行为的败露和遭受惩罚。收益和成本并不同时发生。收益在先,成本在后。短视的人就更有可能只计算在国企捞取的利益,而忽略了在之后被惩罚的成本。我在“视野与计算”一文中指出,人生是一连串的游戏组成的。大游戏套小游戏。当人们进入的一个游戏中,就暂时受到该游戏所定义的边界和规则的限制,他们一般不再考虑游戏之外的世界。但实际上,外面世界的各种因素却会影响到小游戏结果的真正的成本收益。例如通过作弊获得考试高分,却在实际工作中遭到败绩。也就是,羸了小游戏,输了大游戏(盛洪,2013)。这就是很多罪犯虽然很“理性”,但是计算错误的地方。这也是国企高管-行政官员利益集团中的很多人计算错误的地方。然而正是由于这种多数人的错误,维持了国企幻象。

更为重要的是,他们往往看不到导致这一幻象的制度原因。由于存在着强大的国企高管-行政官员利益集团,在制度结构对行政部门实际“立法”缺少约束的情况下,他们往往可以进行“院内活动”,即直接在行政部门内部就制定和发布有利于国有企业的优惠政策或授予垄断权。但当他们这样做时,他们不能明目张胆地将优惠政策和垄断的好处确定地转移给他们中的某个(些)个人,只能以“做大做强”国企的招牌将好处划归给国有企业,以及有资格进入国有企业担任高管的利益集团中人。这种作法酿造了整个国企悲剧。即,这正好构造了一个张五常描述的情境,被管制压低价格的非劳动要素的好处并非转让给确定的个人,而是转让给了一个群体,其中的成员可以互相竞争这一巨大利益。于是他们之间就成了竞争者,甚至敌人。竞争失败者或牺牲者的损失构成了整个国企高管群体的负的收益期望值,而究竟谁是牺牲者是不确定的,使得每一个进入国企的高管都可能得不偿失。

具体来讲,在设租阶段,由于《宪法》和《立法法》的规定的立法权限和立法正当程序并没有得到尊重和执行,中国过去存在着行政部门一纸文件就规定本来应由《宪法》或法律规定的事项的习惯,与国有企业相关的行政部门往往通过发布行政文件,规定给国有企业的优惠政策,如不交利润或工资奖金自主决定;或授予垄断权,如通过“38号文件”授予中石油、中石化垄断权。那些从国有企业高管转为行政部门官员的人,以及那些希望今后到国企兑现政策红利的官员,都会推动有利于国有企业的制度和政策。他们认为,这样做对他们自己是潜在成员的国企管理层最有好处。在这时,让这部分利益转让给确定的个人是不可能的,因为这是赤裸裸的滥用公权和腐败。然而他们可以堂而皇之的将这一巨额利益转让给一个集团。而且在他们的文化中,为个人谋取利益是可耻的,但为集体谋取利益则是英雄。因而这种滥用行政权力为国企设立巨额利益的行为是必然出现的。

只要国企高管-行政官员的成员是理性的经济人,他们必然会受到国企的巨大利益的诱惑,他们就如同想获得1/3地租份额的农民一样,去竞争这增加了61.8个百分点的“国企租”。只是竞争规则不是市场规则,而是政治规则。即任命国企高管的是政党组织部门;任命中央国企高管的则是中共中央组织部。而在组织部门中,真正的规则不是一个企业选择优秀领导人的规则,也不是民主投票规则,而是权力规则。因而,对国企高管位置的竞争就成了对权力的竞争。然而,在权力的竞争中也缺少公正且温和的规则,有些时候甚至是你死我活的,所以不可能出现一个稳定均衡,使得国企高管在位时间可以相当长。均衡只能出现在短暂的时期,当政治人事变动后,原有的平衡就会被打破。并且,由于国企这块肥肉非常诱人,所以更增加了行政部门官员打破已有平衡的冲动。所以国企高管的任命没有真正的均衡,反过来说,也就是国企高管位置的不稳定才是这种规则下的常态。

因而,结果就如我们观察到的那样,国企高管的获罪率远高于民企,而平均任职期也远低于民企。然而,由于这些信息并不是非常清楚,也缺少统计,并且人们往往更相信那些对他们有利的信息,而低估对他们不利的信息,如他们高估他们获得国企高管位置的利益,而低估他们因此而获罪的概率,从而从总体上,在行政部门官员和国企高管共同组成的利益集团中,国有企业就是一个代表他们共同利益的虚幻的图腾。他们自以为向国企输送利益,捍卫国企高管群体的利益,就是他们自己共同的、最高的利益,因而在各种政治过程中,将国有企业放在一个政治正确的高位上,放在全体人民利益之上,使得公共决策发生偏差,而他们自己最终因自相竞争却受其害。而这种结局又是必然的,是一种悲剧宿命。只要进入到国企高管层,以后无论在哪儿,都摆脱不了这个群体共同面对的负的期望值。而由他们自己设置的这个国企制度所带来的悲剧宿命,是任何个人的努力都无所遁逃,如同“天罚”。

七、国有企业问题的解决

当我们说,由于短视,国企高管-行政官员利益集团的人看不清国企真正的悲剧宿命时,我们暗含着一种可能,这就是,如果其中有的人突破了这种短视,有较长的时间视野,就会看到这种悲剧结果,知道国企表面上的巨大利益,实际上是引起他们之间互相竞争甚至互相敌视的原因,他们会在这种互相竞争中得不偿失,甚至遭受灭顶之灾。表面鲜亮的国企实际上一个虚幻的图腾,是一个布满诱饵的陷阱,而这些诱饵恰恰是他们自己放上的,陷阱也就是他们为自己设置的,他们明知道是一个陷阱,却争先恐后地扑上去。当有人提出要拆除这个陷阱时,他们却站出来捍卫这个陷阱,其实就是在捍卫自己的悲剧宿命。

看清国企真面目的可能性是存在的。研究表明,受过更多教育的人更有耐心(Burks, Carpenter, Gotte, and Rustichini, 2012)。也就是说,他们有更长的时间视野,他们不仅以当下的利害进行计算,还会以未来的利害进行计算。而在国企高管-行政官员集团中,聚集着大量受过高等教育的知识精英,他们有更长的时间视野,他们会从多次重复的博弈角度看问题,而不是只看到一次博弈的结果。更何况,如前所述,职位越高,风险越大,获罪几率越高,越能清醒地识破“国企租”的诱饵性质。所以他们能看穿国企幻象,从国企内部提出改革的要求来。在这种情况下,国企改革的政治动力学就会朝着积极的方向发展,最终使国企改革具有政治可行性。在这一前提下,剩下的问题就是改革的方案问题。

既然国有企业的致命问题,就是非劳动要素价格减免带来的巨额利益归属不明确的问题,解决的办法似乎就是明确这一部分利益的产权。可以有两种办法。第一种就是取消所有相关的非劳动要素的价格管制,即取消不交利润的规定,取消不交地租的惯例,取消对利率或利率差的管制或垄断。反过来讲,就是要求国有企业按照市场价格支付。这样一来,也就没有如张五常所说的产权弱化的问题。在市场中,国有企业也就成为一个公平的竞争者,它们将与其它非国有企业公平竞争。

另一种方法就是将这部分没有明确归属的利益,即不交利润、不交地租、少付利息和垄断收益明确划归给某些人或企业。其实这个作法就是国有资本的私有化,国有土地的私有化,银行部分产权的私有化,和垄断利益的私有化。

这样做又有两种选择。一是将这部分巨大利益划归确定的现有国企高管和行政官员个人。但这样做似不可行,因为将国有企业的产权无偿地划归权势者,是极端的政治不正确,当然也会遭到绝大多数人的反对,在政治上根本不可行。

第二种选择就是将这部分利益在市场上出售,价高者得。如国企得自免费的国有土地的收益,得自不交利润的国有资本的收益,实际上就是土地和资本的市场价值;这等价于将国有土地和国有资本私有化。更广义地,就是所有生产要素,包括自然资源开采权、低息贷款的私有化,这就是一种有效且公平的私有化。如此一来,这些要素的新所有者就会要求他们的权利,从而国有企业也就必须交纳这些要素的市场成本。于是国有企业也就变成了市场上公平的竞争者;产权的转移也使国有企业不再是国有企业了。从政治上讲,这应该是可以被大多数人接受的。

国有企业之所以没有被有效改革,主要是因为国企高管和行政官员的反对。而他们之所以反对,又如上节所说,是被国企巨额利益的幻象迷惑了,以为维护国企的高额利益对自己有好处。当我们把这一幻象戳穿,这个利益集团如果能够看到,他们尽力维护的是一个捕捉自己的陷阱,原来当别人说要取消这个陷阱时,他们还奋起反对。如果他们意识到国企改革就是拆除这个陷阱,实际上对他们有好处,他们也会站在国企改革一边。也许这会最终推动国企改革,使中国的改革开放跨越这一看似无法越过的障碍。

参考文献

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《陆家嘴金融港》,“‘十二五’目标 | 当前国企、民企贷款余额占比各有多少?”,2018年11月9日。https://www.yidianzixun.com/article/0KUcGmWt

Burks, Stephen; Carpenter, Jeffrey; Gotte, Lorenz; Rustichini, Aldo, Which measures of time preference best predict outcomes: Evidence from a large-scale field experiment, Journal of Behavior and Organization, Volume 84, Issue 1, September 2012.

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赵振宇,“部分被查处国企高管案例分析”,《中国纪检监查》杂志,2015年第6期。


[1] 据国家统计局网站,用当年“国有单位就业人员”减去“公共管理和社会组织国有单位就业人员”,再减去“金融业国有单位就业人员”。

本文的英文版本发表于Man and the Economy, 2021, vol. 8, issue 1, 21-45

作者: flourish378

经济学家,儒家。

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