【横议】为什么不受约束的权力会瓦解中国奇迹?|盛洪

有消息说,不少城市,如苏州、太原、昆明等的房价下跌,跌幅在3%以上的有开封、邯郸、抚顺、德州等城市。作为总体的趋势,中国房地产测评中心的《2021年8月中国城市住房价格288指数》显示,新房价格指数环比下跌0.09%,被视为在连续7个月上涨后的首次下跌。这显然不是偶然的。在此之前,已有先兆数据。据国家统计局,2021年1~8月份,房地产业购置土地面积和价格持续下降,8月份分别同比下降10.2%和6.2%。土地是房地产的主要“原料”,价格和数量双降显然是房地产市场需求下降的重要反映。这是中国经济的一个重大预兆。

说来话长。诺奖得主刘易斯说,现代经济的发展依赖于工业化和城镇化。暂且不说工业化,单说城镇化,它为经济发展带来巨大需求和动力。中国由于实行了多年的计划经济,城镇化率从1960年的19.8%降到了1978年的17.9%,改革开放以后,尤其是二十世纪90年代后半期以后,城镇化有了长足的发展。城镇化既带来了巨大投资,又因集聚程度的提高而加速了市场制度及需求的扩展,极大地提高了金融、商业等服务业和工业的效率,又使进城农民因改变产业而收入大增,并因购物方便而永久性地大幅增加需求,又由于产业的繁荣和居民的涌入而促进对城镇化的进一步需求,如此这般,导致一个城镇化和产业化互相促进的良性循环。到2020年,城镇化率已经达到64%。可以说,改革开放以后的中国经济高速持续增长,主要依赖于城镇化进程。

而要实现城镇化,就需要对城市基础设施和城市服务功能进行投资。这需要巨额投资。在这方面,城市政府以批租的形式出售土地多年使用权,将土地这一要素市场化,是一个关键性的改革。经多年的演变,形成了比较成熟的土地融资和运作模式,即政府以土地作抵押到银行贷款,银行以土地城镇化后的升值预期为基础贷出资金,政府用贷款进行土地的一级开发,再以招拍挂的形式向开发商出售土地,以获得升值的收入,用以归还银行贷款,以及进行进一步的土地开发。开发商也可以以购买的土地为抵押向银行贷款,然后进行二级开发,最后出售商品住宅、写字楼、商业设施或工业厂房,以赚取收入,并归还贷款。普通消费者以购买的住房为抵押获得银行贷款,然后在以后的十数年或数十年分期归还银行贷款。

这一融资模式不仅使得城镇化进程顺利展开,而且本身构成了当期经济的重要组成部分。按已有的城镇化率平均每年增加1.4个百分点估计,我国每年新增城市人口约2000万人,由此引起的对城市市政基础设施的巨额投资,每年城市新区的投资约2.5万亿元;如果每年增长5%,到2035年将为6万亿。这显然是最大的单一产业投资,并且稳定持续。

图1   市政基础设施投资的增长(亿元)

如果广义来看,2017年,围绕着城镇化的基础设施,包括交通运输、仓储和邮政业,水、电力和燃气生产和供应,水利、环境和公共设施管理业,居民服务和其他服务业,教育,医疗,文化体育,公共管理和社会组织,以及建筑业,总投资约为21.5万亿;如果考虑商业性配套的城镇服务功能,包括批发零售,住宿餐饮,金融,租赁和商务服务,总投资约为3.7万亿;房地产的投资则为14.6万亿。这几项投资加起来,共约40万亿元。占当年全社会固定投产投资的62%。如此巨额的投资资金,加上运营的资金,使城镇化需求构成了我国金融体系融资的最大部分。据《中国金融年鉴2019》,2018年上述围绕城镇化的各产业的银行贷款高达667838亿,占当年总贷款余额的48.2%。据国家统计局,2020年,与广义城镇化有关的产业占GDP的比重,保守估计约为48%。

图2   2017年广义城镇化基础设施投资(亿元)

而如前述,实现如此巨大投资的融资机制,是以土地为抵押的,以金融市场化为基础的融资机制。其中有两个要点。一个是土地价格必须持续上扬,一个是融资成本必须由市场决定。而现在看来,土地市场的价格开始了下降趋势,第一个要点就不复存在。对于银行来说,只要房价下降,它们贷款的抵押物价值就会低于贷款额,一旦借款者违约,银行就面临亏损;对于开发商来说,房价下降意味着市场前景暗淡,按照现有成本就会减少利润或亏损,也就缺少继续投资的动力;对于地方政府来说,房价下降导致的土地价格下降,也会使它们无力偿还银行贷款,甚至使它们的财政破产。尤其是这些年,银行对土地价值的估计是按照预期升值估计的,例如2014年,平均每亩土地抵押贷款约140万元,而同期出售土地的价格约为每亩129万元(根据余靖雯 ,王 敏和郭凯明(2019)的数据计算),银行对土地的估值高于同期的地价。一旦土地升值低于贷款利率,地方政府就无力偿还贷款。

而土地价格下降是因为房地产最终需求的减少,最敏感的房地产开发商开始出现问题。恒大地产这个庞然大物已经开始出现债务危机,据说负债高达1.9万亿,面对着2021年房地产市场放缓,“每天都有商票逾期,债券被停止融资融业务,裁员60%,……两家信托要求提前偿还贷款”;而不少大开发商也已暴雷,如华夏幸福,“违约债务本息合计878.99亿元”;新华联,“债务违约,抵押、质押、被查封、扣押、冻结的资产账面价值总额454.58亿元”;鴻坤地产,“经营性现金流腰斩,融资成本高且融资环境持续恶化,债务压力和流动性问题开始显现”;实地地产,“大规模商票逾期未兑付”;……类似级别的约有25家(经纬观察,2021)。截至7月20日,递交破产文书的房地产开发商已达203家。这 些房地产开发商债务问题显然与前述房地产市场前景暗淡有关。

而这只是整个土地市场下滑,导致以土地抵押的金融体系遭遇困境的前奏。接下来就会有多处地方政府面临债务危机。在权力不受约束的环境下,它们首先想到的办法就是从企业和居民那里切割更多的收入和财富,例如提前征收税款,从民营企业那里挤压更多的资金和资产,打着“规划”的旗号强拆所谓“小产权”房,再将抢来的土地开发出售,…… 然而这样一来,企业更无动力继续生产和投资,民众也因产权和住宅权得不到保护而减少购房的意愿;经济会进一步下滑,土地市场也会更为恶化。以土地为融资基础的金融机构也会出现危机,银行的大量贷款无法收回,出现大量亏损。由于连锁反应,大量无法偿还债务引起货币供给以乘数规模收缩。中央政府这时只有一种方法挽救当下危机,这就是多印钞票,却会导致通货膨胀。这反过来也会打击实体经济,从而最终瓦解我国自改革开放以来的经济发展的强劲势头,出现经济衰退。

问题的关键是土地价格下滑。这是怎么造成的呢?有人说,中国的城镇化已近完成,城镇化带来的巨大投资需求减少。这或许是有些影响。然而我国64%的城镇化率还远没有达到欧美国家的90%水平,虽然按人口集聚程度我国实际情况会比数字高一些,但是从城镇基础设施建设来讲可能还低于这个数字,我国有大量人口集聚的乡村和小城镇严重缺乏基础设施建设,所以应该说还有很大空间。从每年1.4个百分点的城镇化率增加来看,城镇化过程应还有约二十年的时间。我曾估计,只要城镇化过程没有完成,中国每年还有5~6%的基础增长率(盛洪,2019)。那么是什么原因导致土地市场下行的呢?

我们知道,城镇化不仅是因为还有城镇化的空间,最主要的因素是市场化程度和经济增长速度。在计划经济时期,我国城镇化率很低,但还在继续下降,就是因为城镇发展不是靠市场机理的动力,而是计划当局的意志,同时又受制于计划经济中普遍的资源错置和缺乏动力。城镇化就是在市场制度下实现人的集聚,而人的集聚会带来市场网络外部性,即交易红利以比人的集聚快得多的速度增长,这是城镇化的基本原理。市场制度就是人们的经济决策不受外在管制,依据自己的成本和收益而做出,表现为企业和居民向集聚的中心点迁移,从而进一步推进城镇化。诺奖得主克鲁格曼教授指出,现代产业发展的特征之一,大规模生产在空间中表现为集聚(滕田昌久,克格鲁曼等,2005,第70页),即是以城镇发展为形式。那些生产性服务业,如金融业和信息业,更是表现为城市集聚的形式。反过来说,就是产业化和城镇化在经济发展中是互相促进的。

从今年上半年来看,经济数据还是不错的。据国家统计局,上半年GDP增长13.6%,即使用克强指数来计算,也达到了3.4%。据大成研究院整理的数据,1~7月全国工业的营业收入增长了25.6%;全国投资总额增长了10.3%,1~8月出口总额增长了33.7%。既然经济发展形势这么好,怎么还会出现房地产市场前景暗淡和土地价量下降的情况呢?问题在于,在影响经济发展的变量中,有些是快变量,有些是慢变量。现在是慢变量发生变化,但还没来得及显现当下结果。这些慢变量就是基本经济制度。基本经济制度是指产权制度、契约制度和市场规则。诺思等制度经济学家的研究早已指出,这些基本经济制度是近代以来经济发展的主要原因。奥尔森指出,“只要一个经济中有被信赖的足够强大的政府长久存在,并保护个体的财产权和契约行使权不受侵犯,那么它将能够从投资和长期交易中收获全部潜在的收益。”(2009,第409页)

关于产权制度,近年来,企业和居民的产权不时受到侵犯,且没有法律救济的通道。甚至企业家的人身安全得不到保障,他们经常受到当地政府的恶意构陷,将司法手段用于制造冤案。如孙大午案,明明是大午集团与附近国营农场的土地纠纷,并由国营农场首先挑起,却被加于各种罪名,被判18年监禁。又如湖北襄大集团在当地政府的诱导下接盘了濒临破产的化工厂,却因员工上访,公司领导层被打成“黑社会”(斯剁普,2021)。等等。对一般公民的产权,则因非法强拆的普遍存在而构成严重威胁。一些行政部门违反宪法原则,将所谓“规划权”不当地拔高,以致用来否定住宅权,产权,居住权等公民的宪法权利。近些年来,一些地方政府不顾宪法的限制,不承认中央和地方政府已经做出的政策和承诺,违反一系列行政法,滥用公共暴力。2019年在北京出现过驱赶“低端人口” 恶劣情况;近几年在北京各郊区区县,河北,山东,海南等省市出现大量强拆居民住宅的非法行为。

产权不仅指作为物质标的,还表现为一组权利。当作为物的资产没有受到损害或较少损害时,对权利的限制和损害也是对产权的侵犯。如北京以整理天际线为名拆除房屋上的广告,广告客户受到的最大损害是广告权利被强行剥夺。更一般地,对契约执行横加打断,使订约者失去了因合约而获得的利益,相当于对契约保护的产权的侵犯。如行政部门突然关闭大量农贸市场,而广大商贩的租约并没到期;行政管理部门突然宣布不允许校外培训,限制电子游戏的时间,关闭民办中小学,增加北京地区民宿的进入要求,等等,都是在中断市场主体的契约履行,实际上侵犯了这些市场主体的产权。如果将宪法看作民众与政府签订的社会契约,行政部门任意地干预市场,侵犯民众的产权,不加说明地突然变动政策,也是一种对社会契约的违反,造成更广泛的因违约而带来的产权损失。

当然,行政部门在干预市场、打断合约,进而侵犯产权的行为都有它们自己的理由,如针对校外培训,以“减轻学生课外负担”为借口;限制电子游戏时间,以“防止学生沉迷游戏”为借口;停止民办中小学招生,以“调整民办公办学校比例”为借口;北京民宿下架,以“安全”为借口;……这些借口看起来有它们的道理,然而世间事物并不是一面的,任何“好”的目的都有代价,因而存在着科斯所说的“问题的交互性”,即“减少污染”是好事,但为了减少污染可能会增加生产的成本;从社会来看,增加生产成本和污染都是社会成本,取舍要看孰高孰低。第二点要看这些问题的解决方式是否要由政府介入,如果能用其它方法,如家庭的,市场的,非营利机构的方法解决,就比政府的方法更好,因为这些替代方法都是非强制性的,强制性不仅执行成本高,而且因缺乏妥协而易于做过头,导致负面结果。

最后,即使要由行政部门来做,也有一个其是否遵循法律正当程序的问题。首先是行政部门在发布一个政策或行政命令之前,要有一个合宪、合法的自查,还要对该政策或命令违背之前的政策或承诺做慎重考虑,对因此造成经济当事人的损失的行为就要避免,否则者予以赔偿。在行政部门认为实在要出台涉及公民或企业权利的政策时,还要充分说明理由,经立法机关同意。在执行过程中,就要遵循法律规定的行政程序,举行听证会,听取专家与民众的意见,倾听当事人的申辩,给予缓冲时间等。这样才能保证部门的政策或命令不违背宪法和法律,不与自己以前的政策或命令冲突,才能保证行政部门行为的合逻辑性和稳定性,才能给人以可靠预期。而行政部门现在这种突兀武断、出尔反尔的行为,恐怕是由于听从个别领导人个人的批示,或干脆是“揣摩上意”的结果,根本不把宪法、法律和自己承诺当作一回事。

这种对行政部门的要求是一种底线要求。不仅当今世界大多数法治国家都是如此,即使在传统中国也是如此。乾纲独断的皇帝若要发布诏令,也是要先拟一个草稿,让中书省拟诏。中书舍人如果发现这个草稿有问题,有权力提出修改意见并退回,这叫“封驳”。苏轼在作中书舍人时,曾封驳六次。即使通过了中书省,还有尚书省进行审察。在宋明时期,还需宰相或内阁首辅副署才能生效。据说顽劣的正德皇帝异想天开,因“猪”与“朱”同音,突然发布命令不许民众吃猪肉,后经杨廷和劝谏悔悟,却不知怎样收回成命。后来发现原来因为无法获得内阁首辅副署,命令不是以皇帝的名义,而是以“威武大将军”的名义发出的,才算摆脱窘境。这种制度虽不完善,却保证了荒诞的、自相矛盾的命令不至于轻易出现。

根据宪法,影响基本经济制度的举动要经立法机关的同意,侵犯市场领域就是一种要改变基本经济制度的举动,是对“市场经济”的宪法原则的违背。政府行政部门以它对市场的横加干预,企图造成这样的事实,它可以不经立法机关同意,自我授予违反宪法、扩张自身的权力。更为可怕的,是当局行政部门将它的这种行为视为当然和常规,继续不加顾忌、没有约束地出台限制或禁止这个或那个产业进入的所谓政策,就会没有预兆和警告地成片摧毁市场中产业,甚至进行偷袭式断电或类似行为,影响的还不是生产的技术性减少,而是增加了因政府行为不可捉摸而带来的不确定性。因为人们无法根据宪法、法律或它自身的承诺预期政府的行为,市场中的所有产业都时刻在它的任性行为的威胁之下,没有稳定预期,极大地增加了防备不测的成本或遭受损失,致使企业选择减少生产甚至停产。

政府不遵循宪法、法律和以往承诺所带来的不确定性,就是一种制度环境和政策环境的不确定性。一方面,它是全方位的,手段包括限制价格,直接限制供给,直接限制需求,限制收入,限制产业进入,限制消费者进入,甚至直接没收资产等等政府干预市场的各种手段;另一方面,这些行为不限于特定的产业,而可能覆盖所有产业。另外,这种不确定性被奈特称为“不可度量的不确定性”,即“未知概率分布的不确定性”,与风险这种“已知概率分布的不确定性”相对应(2005,第172页)。对于后者人们还可以采取“专业化”和“整合”的方法降低风险(2005,第176页);而对前者则无能为力。因而政府行为没有规则可循带来的不确定性又是一种一般环境的不确定。它固然会给人们当下带来损失,更重要的是,它对人们未来的行为存在一种损害的可能性,意识到未来计划有可能遭遇这种损害,人们因此会增加成本的估计,致使潜在投资者止步不前,创新者无法专注。这是比直接侵犯产权更大的负面因素。

关于对产权的保护和对契约权利的维护,奥尔森说,“法院体系、独立的司法权、以及对法律和个体权利的尊重,同样也是保证财产和契约权利所需要的。”(2009,第409页)因而公正的、中立的司法体系是重要的。然而这正是我们社会缺乏的东西,并且越来越缺乏。我们看到的是,制造企业家冤案的司法审判显失公正,肆无忌惮地违反法律正当程序。例如在大午案审判中,在审前羁押时没有正当理由拒绝取保候审,滥用监视居住,用各种非法手段折磨当事人,以致孙大午形容为“生不如死”(伍雷,2021),却在庭审中拒绝将这些非法逼供的证词从证据中排除,严重违反了中国法律中“不得强迫自证其罪”原则;并且不理会辩方的证据和辩护,没有坚实事实和法理根据地将其判罪。比起因为法院不慎,因技术性原因导致的冤案,这种恶意构陷、制造冤狱的行为让企业家们更为恐惧,因为他们一旦得罪本地政府就可能遭到如此报复,是企业家们无法逃避和不能承受的。

对于居民住宅的非法强拆,当居民在收到强拆威胁告知书后,向相关机关提起行政诉讼或行政复议,但均不被受理;而地方行政当局公然违反《行政强制法》规定的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的”才允许强拆的规定(第41条),在被强拆居民申请行政复议或行政诉讼之后仍非法强拆;并且违反第43条,“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”在非法强拆过程中,它们滥用警察权力威胁受害者的人身自由与安全,运用财政资金非法雇用强拆分子,非法停水停电,等等(盛洪,2020)。在强拆以后,相关行政部门无视受害者的巨大损失和伤害,硬说强拆与受害者“无利害关系”(盛洪,2021),拒绝受理受害者的行政复议或行政诉讼,将受害住宅业主置于完全没有法律救济的境地。

有人可能说,一些侵犯民企的个案只占民营企业家的很小一个比例;尽管这些年非法强拆的事件非常之多,强拆的房屋数量庞大,但也只占总量的很小比例。然而,一个侵犯产权的事件并不是仅按比例水平发生影响的。因为产权是根本性的经济制度,对于个人或企业来说,又是最重大的利益所在,对产权的侵犯是一种根本的心理冲击。一项资产的价值,不仅由其使用价值规定,而且受其产权安全性影响。例如有两座物理上完全一样的房子,在纽约的和在加沙的在价值上如同天壤。记得《制度经济学》作者康芒斯说过,对于每个个人来说,只有制度化的头脑才可能形成对未来的判断(1983,第297页),这种判断会随着他知道的事实而发生变化。在襄大“涉黑”案发生后,董事长之女发表公开信,要求将企业捐给政府(斯剁普,2021),这表明她不仅对政府能够保护产权的绝望,更将产权看成负面价值。在2016/2017年的一项问卷调查中,企业家们认为他们有26.8%的概率会有财产安全危险。现在这一概率应更高,资产也就相应贬值,土地作为资产的组成部分也就同等贬值。

我在“为什么法治是一阶宏观政策”一文中指出,产权的安全是比利率或税率调整重要得多和更为优先的利害计算。一般而言,资产价值是按无风险利率的未来回报贴现来计算的,如果无风险利率是4%,则资产价值就是100%。当产权受侵犯的危险增加10%的时候,其在理论上就等价于提高利率或税率10个百分点。尽管政府有时也出台新的开放政策或扩张性宏观政策,但这两者都是调低利率或税率为主要形式,如上所述,这根本无法与产权安全和制度政策环境的确定性受到威胁相提并论。再者,当行政部门打断市场合约的履行时,所带来的损失不仅是当时合约涵盖的利益,尤其是造成整个行业封杀、员工失业时,会给投资者和员工为提供产品或服务所进行的长期投资造成巨大损失。这类投资具有经济学家所说的“资产专用性”,一旦不能用于一贯用于的专门生产或服务中,其价值就会大打折扣。例如一个英语教师一旦不能再教英语,他或她的英语能力人力资本的价值就会大大贬损。如果物质的或人力的资本贬损,就意味着资源配置效率明显降低,承载资源配置的土地也同样贬值。

制度变量发生影响的过程是缓慢的,在初期不会有明显征兆。有关宏观经济的快变量,如利率、税率、准备金率的变化比较清晰,直接进入到人们的计算之中,因而产生的影响也是直接的和迅速的。如利率变化直接影响融资成本,进而影响利润。并且政策变量是短期的,它也可以反向变动。而有关制度的变化对具体个人或企业的影响只是一种可能性,但制度变量会以概率的形式进入到人们对未来的判断中,影响他们的长期预期和决策;并且除非重大政治变动,制度的变化通常是不可逆的,至少是很难再变的,因而具有长期性,这种长期性会影响对资产价值的估计。当这类个案越来越多时,人们对他们自己的产权的评价就会降低,对履行契约的信念就会减弱,对受到行政部门侵犯时能够获得法律救济的期待就会减小,从而会降低对资产价值的评价,这就是土地价格降低的制度原因。在一个社会中同时存在快变量和慢变量时,快变量的影响会在当下显现,而慢变量的影响会在晩些时候显现。

况且由于舆论受到控制,大多数人对那些权利受侵害的个案不太知情,或者以为与自己无关,并且正是依赖于改革开放奠定的制度基础和疫情带来的偶然因素,在当下还显现出宏观经济数据还不错的样子。宏观经济学家只看到这些宏观数据,并依据经典理论提出政策建议,即使看到某些问题,也只是建议调整一些政策变量,如利率,税率,或公开市场业务;宏观决策者,如果只根据这些宏观数据,并接受宏观经济学家的建议进行宏观决策,而没有看到微观层次这些个案所反映的产权受损,被迫违约,失业等关乎具体个人的境况,则会继续无视这些个案所反映的制度问题,在“形势一片大好”的假象中走向即将到来的危机。而这些看来很好的宏观数据恰是使他们做出错误决策的原因。他们继续以为,不去约束权力,侵犯一些公民的权利没有什么关系,甚至认为他们这样做是对的,就只能加剧制度变量的恶化,使潜在的衰退更加严重。

对宪法或权利的任性侵犯或违背,就是从个案开始的。而任何个人或企业在强大政府面前都是弱者。但正如伊拉斯谟所说,“即便是最强大的君主,也不能承担激怒或藐视哪怕最卑贱的敌人的代价。”(2003,第17页)这些个案的制度影响不是个案的,而是遍及整个社会。只要这种个案不断增加,恶果终会缓慢地稳定地显现。况且现在已不仅是个案了,而已经扩展到对整个整个产业的消灭了。如对校外培训的禁止据说已有一千万老师失业(小税,2021),停办民办学校又使更多教师失业,北京民宿突然全部下架造成成千上万民宿业主的重大损失,这些情况已经具有影响宏观数据的规模了。今年下半年以来,经济增长速度逐月降低;8月份工业增长环比下降1.2%(樊纲,2021);GDP第三季度同比增长4.9%,比前半年的13.6%降低了很多。经济放缓又会直接妨碍城镇化进程,使土地价格进一步下降从而瓦解现有金融-财政机制的核心机理,金融财政危机就要来临。而这又会对实体经济造成冲击,使整个经济陷于滞胀之中。经济衰退也不会很远了。也许在两年之内就会出现。

产权制度,契约规则和法治作为经济发展的基本的制度结构,是亘古不变的。改革开放四十年的中国奇迹,主要是建立和保护产权制度,进行市场化改革,和推进法治的结果。直到如今,中国经济的优异表现也还受益于1978年开始的市场化改革,其中包括政府政策制定的法治化和规范化。如今反其道而行之的行为,只是在上述改革造成的中国奇迹光环下,滥用改革开放创造的财富涌流,对改革开放的制度基础加以损坏,终究会使中国失去经济发展的制度因素。而之所以会出现这种情况,皆因权力不受约束。所谓“不受约束”,是指政府行政部门不受中国现有宪法和法律文本的约束。而在这些文本中,有明确规定的宪法原则和宪法权利,有要求行政部门严格遵循的行政程序。改革的最低要求,正如梁治平先生所言,就是党政部门遵循和执行它们参与制定的宪法和法律。这也就是约束权力。因此,为了避免中国经济发展势头被瓦解,一个遵循宪法和法律的、从而其权力受到约束的政府就成为必需。

参考文献:

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伊拉斯谟,《论基督君主的教育》,上海人民出版社,2003 。

尹中立,“房地产市场出现了拐点信号”,《腾讯网》,2021年9月20日。

余靖雯 ,王敏和郭凯明,“土地财政还是土地金融? ”《经济科学》2019 年第 1 期。

2021年10月21日于五木书斋

作者: flourish378

经济学家,儒家。

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