【城市经济学】雄安的最好定位就是接纳北京的首都功能 / 盛洪

盛按：最近听说当局把雄安“降级”为省管城市，认为这还是明智的。我曾建议把北京的首都功能迁至雄安，那样雄安还可能成为新首都，有华盛顿或堪培拉一样的地位。它又不能成为亚历山大或君士坦丁堡那样的城市，因为它缺少两个重要条件，一是巨大帝国的高度集权君主制，一是有深远腹地的沿海港口。既然当局不愿意把首都功能迁去，就自然不能把它当新首都建造。（2021年8月4日）

盛按：最近看到有信息说，当局在考虑建立“中央政务区”，觉得很恐怖。这至少会带来三个严重恶果。第一是对迁出的居民补偿过低，资金不到位，争议很大，最后政府要违宪非法大规模地强制驱离居民，造成比驱赶“低端人口”或非法强拆香堂等城郊社区更大的人道主义灾难；第二是，政府更深地介入到城市空间配置中去，如该信息提到的要限制商业性和服务性设施在区内配置，这将严重错配资源在空间上的布局，割断了城市经济幅射的链条，极大降低资源在城市空间的配置效率，将原来损害河北等周边地区的作法用于对北京其它地区，将会拖累整个北京的发展。第三，这是一种政府机构在空间上的大规模扩张，将造就大政府的庞大物质外壳，反过来过大的政府又会进一步干预市场和企业，压抑整个国家的经济发展。北京是一个古老的城市，传统的大部分发展靠的是“非首都功能”的发展。现在要用强调“首都功能”作为压制商业、服务和居住发展的理由，将会给北京带来灾难。所以，我在三年前就建议，“将北京的首都功能迁到雄安”。

雄安的最好定位就是接纳北京的首都功能
——在城镇化沙龙“城市群发展战略与模式研究”上的发言
（2017年9月16日）

盛洪

城市是资源在空间上的配置，适用的机理就是市场制度。我们这些年研究空间经济学，也做了一些地区的规划，开发出一个计算机模型，叫“空间经济学和规划模型”，基本上是按照空间经济学的道理来做的。

一方面是人的动力。人为什么要进城，因为城市带来更多的利益。人们进城是因为城市是人在空间上的一种集聚，带来了交易上的便利，人和人之间交易的密集和交易红利，这不需要计划，只要基本人性是趋利避害的就会有这样的进程。城市中心为什么有那么高的大楼，为什么主要是由金融机构占据的，因为最广泛的规模经济是钱，所有人都要钱，你可以不要电脑，可以不要话筒，肯定要钱。做钱的生意有最广泛的规模经济，而集聚是规模经济在空间上的表现。所以城市有它的市场经济的逻辑。

这是一种非常清楚的道理。传统的经济学一般是没有空间和时间的经济学，我们知道经济学最简单的供求曲线，关键是没有时空概念，空间经济学发展以后把空间维度放进来了，资源不仅有供给有需求，而且在某个特定的地点是最有效的，所以空间经济学要告诉你空间效率问题，人在空间上怎么布局更有效率，这是一种基本的机理。

为什么城市会在某个地点生成？我总结大致有三类：一类是贸易线路上的节点。城市带来集聚，聚集在一起交易机会就多。如果把整个世界看作贸易网络，可以看到贸易城市是在全球贸易的线路上，尤其是长三角和珠三角是重要的贸易节点，即贸易口岸。全球贸易最重要的是货物运输主要靠海运。这是非常简单的道理。第二类是政治功能的原因，就是首都，把政府机构放置在这里，就形成城市。当然首都也要考虑相关的地理位置和周边的腹地。另外一个原因就是军事要塞，如山海关，嘉峪关，当然后者同时也是丝绸之路在河西走廊上的一个点。

涉及到城市群的问题，城市群也是由市场机制来决定的。城市规模应该多大？城市规模由两个力量决定：一个是人口的集聚带来了交易红利，人口越多密度越高，集聚度越高交易红利越多，看来城市规模越大越有效。但还有另外一个方面就是城市成本，城市集聚带来了拥挤的成本。大家看看北京就很拥挤，它约束了城市不能发展得太大。所以有一个城市规模的平衡，城市规模由此决定。所以一个城市不能装下所有的人，在城市之外还有很多的人口，还有很多的需求，肯定会相距一定距离以后又出现另外一个城市，大家会判断另外一个点集聚起来是否会带来利益，是否超过了原来的城市辐射出来的利益。如果距离太近的话会被原有中心覆盖住了，发展不出来，但是可以有一个足够远的距离，再有众多的人口，就能发展出另一个城市。城市群，城市的分布和规模，城市间的分工等，是由市场决定的。

我们讲城市的布局、城市的规模，城市群的分布是由市场决定的，这里有没有政府的作用？也是有的。刚才胡必亮讲别人质疑他的是否“太市场”了？我们这些年研究总结出几点城市化方面的市场失灵。第一是市场不能预见长远的未来，比如说在最初确实不知道上海这个地方五十年以后就是一个大都市，价格机制是当下的。但建设城市又有一个问题，现代城市需要做地底下的基础设施，如果不能预见的话，可能现在盖好的建筑使再进行地下基础设施的建设变得困难，这样的建设需要政府做规划。但是政府做规划还是要依据市场机理做预测，而不是首长拍脑袋。还要根据周边的土地和人口状况，规划还要参照市场机理，以空间经济学的方法来做。它的好处就是有一个预见，这个预见可以使人们在现在为了五十年以后的规模做城市基础设施的建设。

第二，大中城市建设需要非常大的资金量，同时还要等待相当长时间的城市发展才能获得回报，可能五年或者十年完全没有利润，一般企业做不了的。当然第三，还有产业集聚方面的问题。产业集聚有一个门槛，低于这个门槛产业就集聚不起来，如果有人为推动可能加速这个集聚，这个时候政府或其它公共机构可以起作用。

上面讲的市场机理和政府介入是一个理论上的理想状态。再讲一下具体的例子，即珠三角、长三角和京津冀。如果按照理想状态评价这三个地方，可能珠三角最接近，其次是长三角，再其次是京津冀。中国有很多对市场决定城市布局机理的限制，比如说土地制度。比如说建工厂，要先把土地变成国有土地，然后再建。但你到珠三角去看，珠三角那些人早就先下手为强了，东莞一带大片大片的厂房和工人宿舍区是在集体土地上建设的。长三角比较滞后，但是长三角周边也有很多地方，即使有政府的限制，也有很多的创造性举措。我们知道上海附近的昆山，那不是中央政府同意它建的开发区，是它自己搞出来的，搞出来以后倒逼中央政府承认，这是现实当中充分利用市场机理获得大城市辐射的经济利益。这是比较好的利用市场机理的城市群发展。

然而京津冀的城市群不是市场决定的布局，一个最大的问题是北京，北京没有遵循市场逻辑进行建设。刚才讲的所谓城市的平衡，规模为什么平衡在这一水平上，有一个很重要的点是本地市场的发展，带来了收入，本地政府对收入征税，用税收进行基础设施的建设，基础设施的规模和水平适应于这个城市所需规模。这是大致平衡的。但是北京的政府不是这样的，北京的政府用的财政资源超出了北京自己获得的财政资源，由于是首都，做了一些政治性的安排，使得投入到北京城市建设的资源超出了北京自己财政收入应该获得的资源，导致的结果就是使北京打破了平衡，北京不是平衡的城市而是一个过大城市，北京市政府包括中央政府在北京投入了的更多的资源。很简单的逻辑就是大量的人口涌入到北京，包括大量的人口想做北京居民，大量的人口涌入北京享受北京的优质资源，比如说教育和医疗。

由于北京有优势资源，每天进北京看病的人有70万，这70万还只是病人，加上家属就乘以3那可能就是200万。但是为他们服务的人，我们估算过，每天为70万人吃饭住宿及其它服务配套的人估计需要有238万人，由于这样资源配置不平衡导致北京过大。同时北京要获得更多周边的资源，又不以市场价格购买，就导致周边的资源比如说水资源，不能按市场价格出售。同时又限制周边集体土地进行城市化建设，不能按市场价格出售和出租。由北京的发展带来的城市化的集聚租好处就不能通过市场价格外溢。把“保北京”作为一个政治任务，肯定要以低于市场的价格让周边地区提供资源，那周边地区永远富不起来啊。北京周边就是河北，河北这个地区还很穷，其实不应该；因为上海周边很富的，你看长三角，上海到杭州、无锡和苏州之间几乎是连着的。广州、深圳、香港、东莞等珠三角城市也是连成一片。所以京津冀这套做法就有问题。

北京确实过大了，大家也看到过大带来的过大的坏处，北京的资源过于紧张等等，但采取的措施是计划经济的手段，就是所谓的疏散“非首都功能”，要减少“低端人群”，这都是计划经济的语言，什么叫“非首都功能”，什么叫作“低端人群”？炸油饼的就是低端人群？但你“高端人群”也要吃油饼啊。这违反了市场经济规则，它不会有更好的效应，只有负面的效应。这一定会带来负面效应，包括疏散动批，动批的形成必然有它的消费者群，必然有它的供应商，你说它是低端，如果真是有一个高端的话，那么它的低于土地价值的收入就会显示出来，它就会自动搬走。现在你把它搬到另外一个地方根本没有客户了。你以为这个市场平移到河北某地，还是一个市场还卖那么多钱？这是没有可能的。

京津冀的问题就是北京的问题，北京的问题就是不遵循市场规则的问题。怎么解决？刚才讲的雄安新区，我写过一篇文章批评过。但是我现在有一个新的想法：雄安有一个作用，就是接纳从北京剥离出去的首都功能。因为雄安不是一个有经济动力的城市，但可以是一个政治中心。举两个例子，一个是华盛顿，它是以美国首都的定位建设的，美国政府是全世界最强大的，但是华盛顿比北京小得多。还有堪培拉，也是作为政治中心建设的。堪培拉离悉尼不远，华盛顿离纽约不远。把首都功能从北京剥离到雄安，如果讲“千年大计”的话那可能真是千年大计。北京作为首都有很多的弊端，通过行政命令把大量的资源配置在里面，使得北京不可能平衡，首都只要在北京就会把更多的钱扔在北京。

首都功能剥离到雄安，同时进行政府制度改革，进一步减少政府对资源的配置范围，让雄安的财政自我平衡，就能使雄安趋向于一个平衡的城市规模。这也符合中共十八大三中全会的精神，市场是配置资源的决定性因素，沿着这一精神原则往前走，同时解决政府在北京的一系列的弊端，那么雄安新区的人数就会比较少，同时也不用害怕没有经济动力，这里肯定是有需求的中心。通过这种剥离，将首都功能迁到雄安会有什么结果？将来京津冀有可能是以天津和北京为中心，这两个城市将来可能连成一个城市，以天津口岸为贸易出海口，同时更遵循市场规则，就有更大的辐射面和带动性，以此为中心带动整个河北省，甚至往西影响山西、往南走和往北走，影响山东、河南和辽宁等省。决策者不再会配置更多资源给自己而扭曲资源在京津冀的配置平衡，京津冀也因此而更多地依赖于市场决定资源的空间布局。这可能是比较好的战略。我就讲这些，谢谢大家。

提问：我问一下盛洪老师，到底有没有市场失灵？我们现在研究的问题和有没有市场失灵还是有比较紧密的关系？政府需要不需要介入或者需不需要规划？我们需要有政策法规，但是怎么解决政府、规划和市场失灵的问题？

盛洪：比较极端的说法，像张维迎说“没有市场失灵”，其实这是对市场失灵的定义不同所致。假如说张维迎说不需要政府，这种说法是对的；但如果张维迎说还是需要有政府，那就不对了。政府存在就是因为市场失灵的一种，有可能有人侵犯你的产权，有可能有人违约，但市场本身不能强制性地解决问题。这就是市场失灵。这就要由政府强制性地保护产权，强制性地维护合约的执行。

你提到法律和规划问题，我刚才讲了三种在城市化中的市场失灵，第一是不能预见的较长时期以后的市场价格。比如说像原油价格，一般人在当下交易时只能看到的比如说今后5年或10年，但是说30年以后石油就枯竭了，当下交易的时候就不考虑了，所以很多国家采取了对石油枯竭的干预措施，比如说征燃油税。城市也是一样的，市场不能预见几十年以后这个城市的规模，现在的价格不能预见，当下交易不能预见，城市最大的问题就是现代城市需要地下基础设施，如果不能预见5年以后这里有50万人口。我现在可能就是在上面建东西，我不能做一个相当规模的基础设施，在地面上盖满了房子以后再做就很难了。政府要规划，但规划只限于这一点，做规划是预见将来城市有大致什么样的规模，要做基础设施的预先投资，这是有道理的。但是你要规划得特别的细，可能是问题。有的规划是硬性规划，我规定了这一块是金融业，这一块是信息业，那个是服务业，这种规划没有意义，这种规划是有毛病的。规划还有所谓“分区”。业进谈到“分区是没有意义的”，分区有很多的研究，分区第一起源就不好，最早的分区是对犹太人的歧视，后来还有对华人的歧视。还有研究表明，分区并没有相对于不分区的优势。

第二是长期大规模的投资又没有回报的，所以由政府来做。比如说建一条轻轨到卫星城，这个卫星城是规划出来的，但是这个规划不是完全没有根据，即使政府规划也要根据市场的机理预见，比如说卫星城的人口是逐渐增多的，轻轨建成以后5年10年打不平这个成本，没有民企愿意干这个事，就得政府来干。第三就是产业聚集门槛，低于这个门槛没有人来，如果这个产业要发展，就要有一个激励政策，比如说北京的金融街就是有激励政策，能够促进金融产业集聚。从这几个角度看政府补救市场失灵有积极的意义。