【改革开放四十年】罚款均衡与中国改革*|盛洪

盛按:人们奇怪,为什么改革与反改革的语言可以在官方文件中和睦相处,又为什么改革宣言可以和反动行为在现实中并存。其实垄断利益集团和滥权利益集团也清楚,市场是财富的源泉,它们不过想分割更大的份额,如此就需要使用反改革的手段——垄断,重税和直接侵夺。况且改革话语还可掩护反市场反法治的劣行。当两者实在有冲突时,则在实施中不必顾及市场规则。再说,还可利用对信息的封锁和舆论的控制将反改革说成“改革”。然而口头的假“改革”不会改变结果。分割过大份额必然会损毁产权制度,反改革行为终会破坏市场规则,最后会颠覆市场基础,导致经济崩坍。直接受到损害的自然是民众,但利益集团也会遭到它的短视看不到的毁灭。(2021年12月21日)

一、引言

我们新迁的办公地点位于一个社区,地下停车场的收费很贵,许多人就在院外的大街两旁停车。大街两旁并没有停车位线,在那里停车似乎也没有警察贴罚单。我也加入了这种“免费停车”的队伍中。不过这样的日子不会持久,就在大约半年的时间里,我被罚了两次,每次200元。不过看来这比我在收费停车场的费用还是低一些,所以我还是选择在街旁停车。

我的这种计算也许早就被别人计算过。这就是贴罚单的警察。在这里假设,罚款完全由负责这里的公安局派出所享有。对于他们来说,什么是最有利于他们的罚款频率和方式?假定在街旁停车就是不合法的,那么就应该完全消除这一现象,罚款方式就是见一辆车停在非法定停车地点,就罚一辆,结果就是没有人在街旁停车了。但这样一来,如果从警察的利益最大化角度看,也就没有罚款收入了。这显然对他们不利。

如果他们完全不罚款,也没有任何收入,从该派出所的利益来看,这是不能接受的。如果不考虑是否合法,仅从派出所的最大利益出发,他们应该怎样罚款?似乎应该这样,停车人的预期罚款应该显著低于地下停车场的停车费,比如说相当于停车费的80%。如果停车费是每天50元,罚款是每次200元,街旁停车被罚款的概率是20%,则预期罚款就是200元乘以20%,为40元,这等于停车费50元的80%。也就是说,如果派出所的警察每天以20%的概率随机对街旁停车进行罚款,可能会获得最大的收益。因为这些街旁停车的车主仍认为在街旁是值得的,所以不会把车停到地下停车场。

不过,这可能不是准确的计算,因为随机并不意味着平均,有些车主可能会不走运,被罚的次数要高于20%,所以他们认为不值得,就会退出路边停车场,转而将车停到地下停车场。这样一来,派出所要罚款对象的总量就会减少。那么,派出所的罚款概率多少是“最佳”呢?

为此,我设计了一个小模型。假定每个车主在路边停车,如果没有被贴罚单,就相当于赚了50元,即免去了到地下停车场的费用;如果被贴罚单,警察就赚了200元,同时车主就损失了200元;严格地说,是损失了150元,因为还要减去他省下的50元停车费。当一个车主感受到的期望罚款超过40元,或罚款概率高于20%,他就退出路边停车场,而把车停到收费的地下停车场,每天50元,也就是说他就没有在路边停车场停车、且不被罚的50元收益。假定有400个路边停车位,按一年365天计算。我用EXCEL做了这个小模型,利用里边的随机数函数。罚款概率可以选择给定,但具体分布有赖于随机数。结果如下图所示。

图1  罚款均衡模型

如图,当罚款概率为0时,车主收益最大,社会总收益也最大。随着概率的提高,警察收益随之提高,车主收益也相应下降,但在罚款概率在14%以内,社会总收益不变。当罚款概率为15%时,有的车主开始退出路边停车场;但警察收益还在上升,社会总收益有所下降。当罚款概率提高到17%时,警察收益达到最大,而此时车主收益已经相当小了。在罚款概率超过17%以后,车主的退出概率迅速上升。在罚款概率为22%时,退出概率已高达64%。到了罚款概率为27%时,社会总收益为0。

这个简单的模型会有很多局限,但其简单性可以用来对中国的四十年的改革开放做一个比拟性的说明。

二、改革的利益动机

我们假定决定中国改革开放的政治人物都是理性的经济人,即他们作出决定的动机,是看这一决定是否对他们自己有利。他们也有其它动机,如为人民谋福利,信奉市场经济,遵循正义原则等,但都是辅助性的。或者说,当他们从自利动机出发作出的决定如果与某种意识形态或思潮相近,他们也可以借助于这些思想资源,但不能说,他们是从这些思想出发的。

四十年前,中国处于计划经济时期。这是一个全面限制个人的经济自由、而由政府控制一切的经济。这很类似于禁止在路旁停车的制度。警察通过高概率(〉27%)的罚款,使得路旁没有一辆车停放。同样地,政府通过对市场行为的打击,也几乎消灭了市场交易。如同路旁没车时警察也不能获得罚款收益一样,禁止市场交易的国家也很贫穷。不仅民众贫穷,政府也很贫穷。据说二十世纪70年代末,中国副总理王震访问英国,当知道英国的清洁工人的工资是他的6倍时,大吃一惊(科斯和王宁,2013,第208页)。就像没有路边停车,警察的罚款收益为0一样,不允许市场交易,中国的政府高官也很穷。

在这时,如果放开市场,民众的收益就会迅速增长。如果政府至少维持以前的收益,就如同上图中警察的罚款概率为27%以上时的警察收入一样,只要将罚款概率降低到0%,警察收入没有减少,但车主收入大幅度提高。在改革初期,政府及其官员的利益的参照是他们在计划经济时期的收入,比英国的工人收入还低得多。根据世界银行数据,1978年,中国的人均GDP,按2010年美元不变价计算,只有308美元。即使政府高官的收入是这个数的10倍,也不过是3080美元。据说毛泽东在世时,直到1976年,月工资是405元人民币。当然也还要考虑各种非货币的福利。不过也不会太多。而在1978年,香港的人均GDP是9473美元;英国则是21558美元(2010年美元,世界银行)。

那时计划经济的效率已经穷尽。中央计划当局不敢再增加对农民的征购指标,因为这样会导致农业的显著减产,甚至重蹈三年饥荒的覆辙。因此,中央政府一直很谨慎地不轻易提高对农民的征购。高王凌指出,“自统购统销以来,农民每年所交售的‘任务粮’的数字(包括各种‘公粮’和‘余粮’及所有上交任务在内),始终就没有什么增长,一直维持在800~900亿斤的水平上”(2013,第160页)。下图是他画的一个示意图,时间是大饥荒后到1977年。其中曲线1代表粮食总产量,曲线2代表农民留下的粮食数量,曲线3是农民个人私分的部分。而曲线1和曲线2之间的部分是政府拿走的部分(高王凌,2013,第161页)。可以看出,尽管总产量有些微上升,但政府所得部分基本没变。

图2  统购统销制度下的粮食分配

说明:曲线1为粮食总产量,曲线2为农民留下的部分,曲线3为农民私分的部分,曲线1与曲线2之间的部分为政府获得的部分。

在另一方面,中央政府已经知道农民在自留地中的单产远远高于集体田地。杜润生是了解中国农村情况的政府高官,他认为“农民平均一年只需干24天农活就可以了”(转引自高王凌,2013,第177页)。有大量信息显示,自留地中的亩产一般是集体地亩产的4到5倍(高王凌,2013,第207页)。因而在1978年以后接受和推行包产到户,即保证向政府交纳与以前差不多的粮食,剩下的归农村集体和农户自己的制度,就是一个对政府没有丝毫直接损失,却有利于农民的制度。而有利于农民,则政府会在政治上获得回报。因而可以说,从理性的经济人角度出发,我们可以理解中国改革开放初期的政治领导人的动机。

图3  中国政府财政收入和占GDP的比重(1979年~1998年)

数据来源:国家统计局。

果然,在实行包产到户、给农民以更多的经济自由,并逐步开放市场以后,农民的收入迅速增加,也使整个国家的经济状况得到改观。在其它领域,政府也采取了与农村类似的作法。如国有工业企业的承包制,以及民营企业在低税率环境下的大发展。从1979年到1995年,一般财政收入占GDP的比重从28.5%降低到了10.7%(见上图)。这带来了中国经济的高速成长。从1966年到1977年,中国的GDP增长速度平均为6.1%,这并不低,但考虑到同时存在的短缺和过剩、产品品种的匮乏和质量问题,实际经济情况绝不像数字描绘的那样好。然而,自1978年以后一直到2012年,中国的GDP增长速度一直高达平均9.9%(见下图)。自然,政府也在既定份额中获得更多的收入。一般财政收入从1979年的1146亿元增长为1995年的6242亿元(见上图)。

图4  中国经济增长速度(1966年~2017年)

三、与改革开放初期的政治决定相吻合的知识传统

包产到户立竿见影,中国农业和经济形势的迅速好转,使改革开放这一政治决策得到了越来越多的人的赞同,也逐渐影响到了相关的知识传统。在另一方面,与改革开放同时进行的思想解放运动,也打破了意识形态的禁锢,使得各种知识传统得以被介绍和传承。在各种知识传统中,有一支经济学的传统,或称为经济自由主义传统。这是由魁奈、斯密创始的,由现代经济学家,包括哈耶克、科斯、弗里德曼、斯蒂格勒等人继承的知识传统。在此之前,在中国大陆长期受压的知识传统,由孙冶方和顾准代表的重视价值规律和适度开放商品生产的理论,也得到了解冻,在改革初期成了支持改革决策的重要理论资源。而西方的经济自由主义传统被逐渐介绍到中国来,成为一种更成熟和更权威的支持改革开放政策的知识传统。

这一知识传统在西方有着三、四百年的历史,它不仅是一种理论,而且是被西方崛起历史所证实的理论,因而在西方世界有着主流和正统地位。正是在与奉行经济自由主义制度的国家的对比中,原来的计划经济国家才最终放弃计划经济,而走上市场经济的道路。这也强化了这一知识传统的权威性和正统地位。自二十世纪80年代初到现在,经济自由主义逐渐成为中国经济学界的主流知识传统,它也在一定程度上成为政治领域的政治正确性的标准。如尽管中国政府经常背离市场经济原则,但在中共十八届三中全会的决议中这样写道,“市场在资源配置中起决定性作用。”“市场”,“资源配置”,是标准的经济学术语。

在中国国内,经济自由主义知识传统也发展和培育出一代又一代的经济学家。他们从二十世纪80年代开始,就用这套知识传统向政府提供政策建议和咨询,后来就成为经济智库的基本研究方法和分析工具。当然,所谓“西方经济学”或经济自由主义知识传统也有很多不同的分支。如新古典理论,发展经济学,新制度经济学等。其中由科斯开创的新制度经济学有着特殊的影响。由于中国经历的改革开放正是一种制度变迁,这种分析制度的经济学与之有着很高的契合度,所以就渗透到了改革开放的方案建议甚至操作过程中。在中共的几次代表大会的决议文件中,我们都能看到西方经济学的术语,如“资源稀缺”,“市场定价机制”,“产权清晰”等。这都说明,经济自由主义的知识传统已经成为支撑和推动改革开放的重要力量。

当然,正如前述,与经济人的自利动机相比,这种知识传统的力量相对较弱。它之所以能够发挥作用,正是因为它与自利动机的方向是一致的。然而也不能低估知识传统的力量。在有些时候,被视为正统的知识传统也会反过来矫正从自利出发的决策。

四、从市场化改革涌流出的财富中分割更大的份额

在这时,我们还要假定政治领导人是自利的经济人。当中国因市场化改革而涌流出巨大财富时,他们会想,能否从这巨大的财富中分割更大的份额;就如同派出所的警察提高罚款概率一样。而中国的政治结构,也适于将提高政府分割份额的意图付诸实施。因为几乎没有一个现实的制度能够约束政府提高分割的份额。

政府能够增大分割份额的,有几种手段。一是税收;一是设立垄断企业,或授予国有企业垄断权;一是用行政或司法的手段直接侵夺民众或企业的财产。在权力不能有效约束的情况下,一些官员也公权私用,直接抢夺民营企业的财产。

先看税收。对于政府预算,虽然表面上有人民代表大会的审查制度,但这一制度只是一个表面文章。我们2009年对地方政府的研究表明,财政收入决算一般都会超过预算,财政支出又会超过收入决算。包括全国财政和地方财政的数据,从2000年到2017年,所有年份的财政支出决算都大大超过了财政收入预算,见下表。

表1 中国财政收支情况(2000年~2017年)

年份全国财政超收额(亿元)地方财政超收额(亿元)支出超过收入额(亿元)超收幅度超支幅度支出决算超出收入预算幅度
2000 374 6.2%  
2001 873 12.6%  
2002 542 6.8%  
2003 682 7.4%  
2004 1535 14.8%  
2005 1090 7.7%  
2006 1378 8.2%  
20077271 -154116.5%-3.0%12.5%
200811405 35419.5%2.1%22%
20097749 950011.7%11.4%24.4%
20109167 1000011.2%8.1%20.2%
201114176 850015.8%5.2%21.8%
20123635 80003.2%7.4%10.8%
20132533 120002.0%8.5%10.7%
2014837 135000.6%8.1%8.7%
2015-2031 16200-1.3%15.5%14%
20162352 282891.5%17.7%19.5%
20173937 307632.3%17.8%20.6%

数据来源:财政部网站。

显然,各级人民代表大会的审查机制形同虚设。这使得财政支出占GDP的比重逐年上升。从2000年到2017年,一般财政支出占GDP的比重从11.7%上升为25.4%,提高了13.4个百分点。这很类似于警察在逐渐提高罚款概率。

图5  一般财政支出占GDP的比重(1997年~2016年)

数据来源:国家统计局网站和财政部网站。

在2000年前后,在解决所谓的国有企业问题时,政府组建了一些大型的企业集团,如中国石油,中国石化,并授予它们垄断权。一些传统的垄断领域,如商业银行,盐业,铁路等,仍保持着垄断状态。有些开始进行的市场化的打破垄断的改革又向后退,如电信业曾经出现过六家基础业务运营商,但后来又合并成三个。这些垄断企业基本上是掌握着基础资源或处于产业的上游,因而它们的产品具有着较低的需求弹性,它们通过设定垄断高价,如商业银行利率差高出市场竞争利率差的66~100%(Sheng, Zhao, and Yang, 2015, p.288),成品油税前零售价格高于主要国家平均水平的31%(Sheng and Qian,2015, p.88),等等,从市场中的下游企业和民众那里攫取利润。

我们在2012年的研究,在2015年的更新告诉人们,在2013年左右,电信产业平均每年的行政性垄断租金约223亿元,石油行业由于垄断高价带来的垄断利润为13289亿元,食盐业垄断企业的垄断利润达到177亿元。这些同时就是消费者每年的损失。大多数市场经济国家的存贷款利率差的均值在1%~2%之间。而我国一年期人民币存贷款利率差多年来保持在3%,这主要依赖于压低存款利率1.5个百分点实现的;因较低的存款利率,按2013年的全国存款平均余额98.06万亿元估计,全国个人与机构的利息损失则高达14709亿元(天则经济研究所,2015)。

在另一方面,这些垄断国有企业还有买方垄断的问题。它们低价甚至免费获得和使用国有资源或其它资源。如它们免费占有和使用国有土地,低价获得矿藏开采权,低息获得贷款,又从另一个方向攫取国家与民众的财富。我们的研究发现,“2001~2013年,中石油公司共少付工业土地租金2500亿元;中石油和中石化的加油站用地少付租金2738亿元,少付的石油资源租金为5604亿元;三大石油企业少付的财务费用为3926亿元。”(天则经济研究所,2015)

更进一步,就是用政府强制力直接剥夺财产。这包括用行政手段和司法手段两种。比较普遍的就是用行政强制力剥夺农民对土地的产权。由土地征收征用引起的大范围的严重的社会冲突。到2012年,当年约有6万起群体性冲突事件与土地问题有关[1];据我们对媒体报道的不完全统计,自2003年到2014年8月,恶性强拆事件一共182件。其中强拆双方的人员伤亡484人,死亡人数162人(天则经济研究所和君泽君律师事务所联合课题组,2014)。据国家统计局数据计算,从1996年到2012年,约有6492万农村人口失去土地[2]。因补偿款仅占土地市场价值的5~10%(范利祥,2006),且再就业困难,失地农民的生活境况普遍下降。当农民向法院起诉强占土地事件时,法院却拒绝受理。

在另一方面,地方政府将强征来的土地进行一级开发,以拍卖的方式出售给开发商,获得土地的市场价值。政府从低价买进高价售出的土地中获得大量资金,被称为“土地财政”。这部分资金现在被视为财政收入的一部分,被称为“政府性基金”。实际上是一种没有法律支持的财政收入,其中包含了对农民财产权的剥夺。自2000年以来,土地财政数额越来越大,直到2017年已达近5万亿元(见下图),几乎是当年GDP的6%。构成分割财富份额的重要一部分。

图6  土地财政收入(2010年~2017年)

数据来源:国家统计局。

另一种直接侵夺形式,就是通过行政的或司法的手段直接占有或没收民营企业的产权或财产。如宣布某些民营企业违法,如犯了非法集资或黑社会等罪行,强迫民营企业家交出产权,或直接没收。这方面没有统计数据,但有一些著名案例,如重庆打黑案,据李庄,重庆公安局没收了相关企业近1000亿元的财产;又如曾成杰案,湖南省政府以非法集资罪低价处置了曾成杰的公司的财产;又如吴英案,也是以非法集资罪低价处置财产。这类侵夺案件因没有相应的统计,我们也就不能进行数量上的估计了。重要的是,我们要把这类案件作为政府分割国民财富的重要部分。

最后,我们很容易推断,如果权力不受约束,作为政府官员的个人也会利用这种制度缺陷,从民众或民营企业中获得更多的财富,其中的一个比较普遍的形式就是索贿。反腐运动所揭露的官员贪腐行为,绝大多数是向企业和民众的盘剥。也有其它以公权力要挟以夺取产权的行为。这与以政府身份的侵夺还不一样,且经常比较隐秘或压制信息,更难让人知道。但正是这个特点,也更为难以约束,作为政府侵夺民众或企业的一部分,将可能在边际上起着决定性的作用。

五、为什么两种对立的知识传统可以“和睦相处”?

我们在中共的政治文件中,可以发现两种知识传统。一种是马克思主义的知识传统,一种是西方经济学或政治学的知识传统。一方面,有诸如“坚持马克思主义”,“加强党的领导”,“坚持和完善中国特色社会主义制度”,“坚持辩证唯物主义和历史唯物主义”,等等。而在另一方面,又有诸如“市场经济”,“改善资源配置”,“鼓励创新”,“万众创业”,“供给侧结构性改革”,“依宪治国”,“推进民主”,“法治国家,法治政府和法治社会”等文字。这两种知识传统怎么能在一个政治文件中和睦相处呢?

强调西方经济学的术语是不是很虚伪呢?应该不是。前面的讨论告诉我们,作为理性的经济人,追求自己利益最大化的政治领导人最喜欢的经济模式,就是以市场经济为基础,政府可以不受约束地提高自己在国民收入中的份额。如果没有市场经济,就不可能涌流出巨大的财富,政治领导人也无从获得相应的利益。因而强调“市场在资源配置中起决定性作用”,并非口是心非,而是真诚的。只是这是出于自利的动机。市场越发展,经济活动越有效,财富就越多地涌流。

其次,西方经济学和政治学的知识传统是支持改革开放的知识传统。由于改革开放的成功,这种知识传统也获得了某种权威性,它甚至被认为是一种改革开放的语言。这种语言有某种意识形态的效力,即当人们听到这种语言时,就会认为这是改革开放的信号,就代表中共在走改革开放的道路,就要继续市场化改革。这样,即使人们有对当下问题的不满,由于有对改革的期待,所以可以耐心等待。这在中国国内产生了较长期的效果,在国际上也是如此。在相当长时间内,世界各国依据对这种西方经济学和政治学语言的理解,对中国政府产生了继续改革开放,即按他们的理解,就是继续走向市场化和政治民主化的道路的期待。这反过来对中国政府的国内政治和国际政治环境都会带来好处。

而在另一方面,理性的经济人又赞成政府改变分配比例的权力不受约束,因为在相当长的时间里,这被证明能够提高政府及其官员的收入。而要证明政府的权力不需要受到外部约束,就要证明中共的特殊性,即它是一个能够自我革命、自我监督和约束的政党。这就需要用马克思主义的语言强调,因为无产阶级是一个天生“先进”的阶级,马克思主义是一种科学真理,而共产党又是掌握了这个科学真理且为无产阶级先锋队的政党,它的领袖更是其中之佼佼者。因而“坚持党的领导”,就是对这样一个极为优秀而能自律的政党无需监督和约束,“坚持社会主义”就是坚持其隐含的意思,即政府是一个代表全社会利益的全能机构,它有权力对社会中自发的秩序进行干预。这样就满足了政治领导人的另一方面的需求,不得对政府提高分配份额的行为加以限制。

当然,这两种知识传统之所以在文字上可以和平共处,是因为在实践中并不对等。有关市场经济和法治的文字,虽然在一般情况下可以成为通行的原则,如对于一般的民众的产权和交易,起着基础性规则的作用;对于一般的民事纠纷可以采取法治的规则,但当与后一种知识传统,即马克思主义的知识传统直接冲突时,则让位于后者。例如,如果市场规则与政府干预相冲突时,则强调政府干预;当公平竞争原则与行政性垄断权相冲突时,则屈从于垄断;当一般民众与政府或其官员的利益发生冲突时,则要服从党的政法委对司法程序的干预。在这时,经济自由主义和法治原则的文字就只是一种对抽象原则的阐述,没有任何实际上的制度保证。但正因如此,它才可以在文字上保留在中共的文件中。

六、政治家能够保持“最佳均衡”吗?

前述讨论告诉我们,至少对政治领导人来说,有一个对他们的“最佳均衡”,即能使他们的利益最大的均衡。尽管在这一均衡下,社会和民众的利益并没有最大化。问题是,他们能够知道这个最佳均衡点在哪吗?再者,如果知道,他们能保持这个最佳均衡吗?

要想判断最佳均衡点在哪,就需要有准确的信息。而在马克思主义的知识传统下,在强调党的领导的政治框架下,就可能会对不符合政治家意愿或判断的信息加以压制。如对税率的判断。2016年,民营企业税负课题组在李炜光教授的主持下,发布了有关中国企业税负的报告,并称过重的税负为“死亡税率”。这一报告马上就遭到了封杀。李炜光教授受到了相关部门的施压。国家税务局网站和主流媒体发起了对这篇报告的连篇累牍的批判,并宣称中国的税率并不高。无论这一报告的判断是否正确,关键在于,对这种声音的压制破坏了社会的舆论生态。然而,正是由于存在着这样一种非中立的信息环境,就可能向政治高层释放出虚假信息,使他们不能正确地判断是否到了最佳均衡。

对于对行政性垄断的揭露和批判,也遭到了压制。课题组于2013年发布了《行政性垄断的原因、行为和破除》,就越来越被看作是垄断利益集团的眼中钉。由于中央所属的国有企业是庞大的垄断利益集团,并且有着深厚的政治资源。它们的领导人多是中共中央委员,所以容易利用政治力量压制对垄断的揭露和批判。这又使得高层政治领导人缺少对垄断侵夺国民利益的信息。

对于地方政府侵夺农民土地事件揭露和信息传播,遭到了几乎制度化的封杀。不仅农民有关土地的诉讼得不到法院受理,而且相关的报道也被认为是影响社会稳定,农民就土地问题到北京上访,也被制度化地加以压制。如前所述,据一些数据,自2000年以来,有关土地的群体性冲突每年高达数万起,但我们一般只知道若干起,这严重影响了我们对这一问题严重性的判断,遑论中央政府高层。所以这也是造成判断失误的一个原因。

最后,有关政府甚至官员直接侵夺民营企业财产权的事件,更被看成是一种宣传上的禁忌,所以除了影响巨大的案例,我们不知道究竟有多少民营企业的资产被侵夺。即使那些被披露出来的案例,如重庆所谓“打黑”没收了民营企业近上千亿的资产,曾成杰公司的资产被没收,都没有听到下文了。在这方面,由于舆论上的控制,信息模糊不清。这也会使政治领导人低估对财富分割的份额。

因而,总体来讲,伴随着马克思主义的知识传统,不仅强化了政府违反市场和法治规则直接干预市场和分割市场创造的财富,而且强化了政府对舆论的控制,其最终结果是使政府本身无法准确判断其分割国民财富是否到了最佳均衡点,而很有可能低估了其分割比率。当政治高层在决定最佳均衡时,就有可能是越过了这一最佳点而走向更大的分割比率。但这样一来,就可能导致全社会经济的崩坍,也就可能导致政治人物本身的失败。

而在另一方面,即使政治高层决策者看到了最佳均衡点看哪,并且作出了正确的决定,使政府及其官员的利益最大化,但中国现有的政治结构,使得政府的行为并非像一个人那样统一行动,并在最佳均衡点到达之前停住脚步。实际上,中国政治结构中存在着多个多人的利益集团,它们都可以打着党的领导或政府旗号分割国民财富。而它们的行为又正是中央政府的行为,它们遵循的恰是中央政府所遵循的规则,所以中央政府也很难约束它们。例如在薄熙来主政重庆时,开展“唱红打黑”运动,直接以黑社会罪逮捕企业家,并将其企业的资产没收。尽管后来中央政府因薄的其它问题将他卷进监狱,但对他侵夺企业资产的事却没有加以惩罚,也没有将企业资产退回。

因而,作为一个多人集团,任何一个人都可能采取政府的强制性手段侵夺企业财产,同时不考虑他是否使得政治集团在总体上越过了最佳均衡点,以致整个社会的总产出迅速下降,政治集团的收入也随之迅速下降,最后可能导致社会的崩溃。他们只会考虑自己,从而使得身处中央的政治领导人无法控制政府及其官员在社会中分割的比率,保持在最佳均衡点上。这就如同警察将罚款概率提高到最佳罚款概率以上时,出现的社会总收入的剧减。也就是说,这种模式是不稳定的。

即使中央政府真的下定决心要约束政府部门或官员对国民财富的分割比例,目前也缺少一个有效机制。例如人民代表大会到目前为止一直被看作是橡皮图章,受到党政部门的操控;甚至各省的人大主任就是由中共省委书记担任。因而,各地方人大不可能约束和限制地方行政部门的财政支出扩张。如果由中央政府直接约束,各地方还会有各种手段加以对抗,如提供虚假信息,将政府支出改变为企业支出,或变成银行贷款,等等。而要建立真正有效的财政支出约束机制,实际上就是要对现有政府结构进行改革,将人大改变为真正的对财政支出的监督和审查机构。即使政府高层下定决心,也需要时日。

七、几种可能的结果或解决办法

一种可能的结果,就是警察并不停下提高罚款概率的脚步,罚款概率太高了,以致整个社会的收入急速下降;也就是,政府及其官员并没有意识到他们已经在社会蛋糕中分割得太多了,或者即使意识到了也不愿停住脚步,仍然继续提高分割比率。如2018年,全国一般公共预算支出220906亿元,同比增长8.7%,而同期GDP的增速为6.6%。很显然,财政收入占GDP的比重又进一步上升。至2018年,全国政府性基金预算支出累计为80562亿元,同比增长32.1%。其中地方政府的国有土地出让收入的相关支出69941亿元,同比增长34.2%(中华人民共和国财政部,2019)。这又代表着在侵夺土地产权方面,政府也没有停住脚步,而是加快了增大份额的步伐。

问题是,这种增大政府及其官员占有国民收入份额的趋势可能快走到尽头,即已经开始超过“最佳均衡”点,越来越多的民众及其企业的利润空间被挤压殆尽,大量企业开始减少投资和生产,其中不少人移民他国。2016年,天则所曾就税负问题进行调查,在对四省的113家企业的调查中,有87%的企业感觉税负“很重”和“较重”(天则中国企业家研究中心课题组,2016);2016年,天则所对民营企业生存环境的调查显示,在被调查的336个企业家中,有34%的人准备移民国外(中国企业家研究中心课题组,2017)。我的研究则发现,中国的宏观税率,如果加上政府性基金(主要是土地财政),国有企业占有资产的机会损失,和社会保障资金,在2013年已高达45.6%(盛洪,2017),到2017年则为51.5%(盛洪,2018)。

随着税负的增加,企业的资产收益率逐年下降。“中国民营企业税负调查课题组”的《2017年中国民营企业税负报告》给出的数据表明,制造业上市公司的总资产报酬率,对应着税负的逐年增加,从2009年的10.68%下降到2016年的7.12%(2018)。见下表。

表2  民营企业税负水平和总资产报酬率      单位:%

 20092010201120122013201420152016
利润税负水平6956.659.376.972.171.579.275.9
实际所得税率16.516.517.719.918.818.730.719
总资产报酬率10.689.3314.969.338.357.796.657.12

数据来源:中国民营企业税负调查课题组,2018。

假定资产负债率为38%(汪娴和王凯,2017),则估计出净资产收益率。减去由中央银行规定的商业银行一至三年期贷款利率,再减去中国股票市场风险溢价平均值,我们看到,自2012年以来,制造业的净资产回报率减去无风险利率和合理的风险溢价已经是负值。其含义是,这些企业的资本已不能从企业的运营中获得平均的市场回报,还不如按商业银行的利率水平进行一至三年期的贷款业务。这表明,就是在这几年,不受约束的税负增加已经挤掉了企业的利润空间。

表3  利润空间被挤压殆尽

 20092010201120122013201420152016
推导的净资产收益率13.9211.6220.2111.139.708.897.358.57
一至三年期贷款利率5.45.66.46.46.1565.54.75
再减去股票市场风险溢价平均值2.14-0.367.43-1.65-2.83-3.49-4.53-2.56

* 这里用来推导净资产的资产负债率是38%(汪娴和王凯,2017);这里采用中国股票市场风险溢价平均值为6.38%(廖理和汪毅慧,2003)

图7  以无风险利率加合理的风险溢价估计的资产收益率

上述数据是平均值,具体的企业的净资产回报率分布在平均值上下。但在这种情况下,大约有一半的企业是在平均值之下,也就是说它们没有给资本带来正常回报,这就会有大规模的企业退出,导致的结果并不是缓慢展现的,而是有一个急剧的下跌。如果经济出现严重萧条,在原来高速成长下被掩盖的各种利益冲突就会变得更为紧张,社会就可能产生动荡,以致导致政治上的激烈变动。但是即使在这种情况下,权贵利益集团由于对信息没有准确的把握,以及他们并没有形成一个统一的政治结构,因而还会在经济下滑时利用手中的权力维护自己的既得利益,导致更大的冲突。

避免这一结果的方法,首先要对这种警察罚款式的社会结构有明确的认识,并清晰地看到,在现有政治结构中,政府及其官员不受约束的情形是导致社会动荡的主要原因,并有决心改变这一状况。这实际上要求有一个政治变革。但这一变革极为深刻,就是要改变中共几十年的基本治理方法,还要面对庞大的垄断和官僚利益集团的强力对抗。在政治上,这要求有比邓小平还要强有力的领导人,并且要善用政治智慧,化解冲突,并将中共的两套对立的知识系统协调起来。实际上,只要有意愿,这样做并不困难。例如邓小平的典型语言,“马克思主义活的灵魂,就是实事求是”,就是用“不能带来经济发展”的现实,来否定一些教条的马克思主义言词。

然而,出现这样的政治领导人的可能性很小,并且即使邓小平再世,他所面对的政治形势也与80年代初大不相同。因为那时大家都很穷,没有什么舍不得;而现在已经形成了一个庞大的利益集团,它将会对任何触动它的利益的政治改革和经济改革进行顽强抵抗。这需要有比邓小平更强有力和更为智慧的政治领导人。所以,还有一种可能性就是,现有的政治结构已无法容纳这样的变革,从而就需要政治结构本身的变革。

无论政治结构是否变革,要想扭转这一走向崩溃的局面,基本方向就是要减少政府及其官员在国民收入的分割比率,也就是要改变政府及其官员扩大自身分割比率不受约束的政治机制,相应的政治措施包括,第一,大幅度减税,并建立有效的约束财政支出的机制;第二,大幅度裁减政府部门,尤其是用来扩大分割比率,压制对政府侵夺的反抗的部分;第三,取消国有企业垄断权,逐步取消国有企业在营利性领域的存在;第四,地方政府停止征地,代之以开发商与农民直接谈判,政府只收取土地增值税;第五,要实现司法独立,严格禁止政府行政部门干预司法;第六,开放报禁,取消和禁止对互联网信息的政治性审查,只在宪法第三十五条不保护的领域中进行网络管理。

如此,中国社会才不会以政治领导人的利益最大化,而是社会的利益最大化的原则建立制度和制定政策,不仅中国经济奇迹会持续下去,中国将会创造出我们意想不到的社会奇迹。

* 此文为作者向2018年11月在哈佛大学费正清中国研究中心举办的《改革开放四十年研讨会》提交的论文,英文版发表于Man and the Economy, Volume 6, Issue 1, 2019.

参考文献:

SHENG Hong and QIAN Pu, Opening up China’s Markets of Crude Oil and Petroleum products: Theoretical Research and Reform Solutions, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., 2015.

SHENG Hong, ZHAO Nong, and YANG Junfeng, Administrative Monopoly in China: Causes, Behaviors, and Termination, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., 2015.

陈光金,“迈向全面建成小康社会的新阶段”,载陆学艺等编《2013年中国社会形势分析与预测》,社会科学文献出版社,2013。

范利祥,“国土部调研征地改革:农民可能参与增值收益”,《21世纪经济报道》,2006年6月21日。

高王凌,《中国农民反行为研究》,香港中文大学出版社,2013。

科斯和王宁,《变革中国》,中信出版社,2013。

廖理和汪毅慧,“中国股票市场风险溢价研究”,《金融研究》,2003年第4期。

盛洪,“没有约束的财政支出是宏观税率攀升的主要动因”,《FT中文网》,2017年2月7日。

盛洪,“政府份额膨胀,利润空间将尽”,《FT中文网》,2018年9月30日。

天则经济研究所和君泽君律师事务所联合课题组,“土地法律制度的原则框架”,2014。

天则中国企业家研究中心课题组,《中国民营企业生存发展环境指数报告(2016/2017)》,2017。

天则中国企业家研究中心课题组,《中国民营企业税负问题与税制改革研究报告》,2016。

汪娴和王凯,“制造业上市公司资本结构现状分析”,《科技经济市场》,2017年第8期。

中国民营企业税负调查课题组,《2017年中国民营企业税负报告》,2018。

中华人民共和国财政部,“2018年财政收支情况”,财政部网站(http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html

[1]据陈光金,2012年全国群体性事件十余万起,其一半左右与征地有关(2013,第13~14页)。可估计群体性事件数量约为12万起,以50%乘之。

[2]据国家统计数据,从1996年到2012年,全国耕地减少约12984万亩,2012年农村人口人均耕地为3.17亩。考虑到被征土地多靠近城市,人均耕地按2亩计算。

作者: flourish378

经济学家,儒家。

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