农村集体土地入市要以村为主体
——2017年12月27日在《城镇化沙龙：城镇化中的土地问题》上的发言
盛洪
我们《市场化与城镇化沙龙》是一个系列性沙龙，已经有很多期了。这次讨论的问题是“城镇化进程中的土地问题”。土地是一个老的问题，也是非常难的问题。从经济学理论来讲，虽然是老的问题，但是到现在为止没有一个大家认同的基础性的标准答案，它是一个非常尖端的问题。在城镇化沙龙讨论系列当中我们回避不了土地问题，因为这个问题不仅是理论的还是现实的，而且是当下碰到的问题。
城镇化用一句话学术术语来讲就是“人口在空间上的集聚”。这是从人口密度上来讲的。从性质和功能来讲，城镇化是土地用途的变化，从农业用途转变为城市用途，这是非常大的变化。再有就是中国的特点，中国的土地制度下有两种土地：一种国有土地，一种集体土地。宪法第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；同时规定“城市的土地属于国家所有。”所以在城镇化的扩展过程中，肯定是城镇面积越来越大，原来农业用途的土地变为城市用途的土地，原来的所谓集体土地变成城市用途的土地，这里就存在很多的问题。
中国面临很大的问题，就是“城中村”的问题。因为在最初城市建设过程中，规划部门根据当初的两分法肯定划定了一部分的城市建设区域，紧邻着农村。但是之后城市的发展不以政府规划部门的意志为转移，有很多城市在适当的扩展，城中村按照空间经济学的理论，必然是城市的一部分，不是因为规划部门说它是“村子”就是村子，它会按城市功能发展起来。在中国的各大城市都有，城中村的比例非常大，有的百分之三、四十甚至一半构成城市的区域都是城中村。记得深圳有40%的打工仔都住在城中村。城中村对各大城市的发展都作出了重要的贡献。如果没有城中村，这些城市的劳动力成本会高很多。然而，城中村有一个巨大的问题，由于城市的发展，由于人口的集聚，城中村也扮演着承担城市部分功能的角色，它的人口密度非常大。如果由市场评价的话，它的土地市场价值非常高。这时候就有一个问题：怎么来对待城中村土地的问题？
就我理解的一二十年的历史都是这样的。各个地方政府有各种各样的做法，一开始就是一种用政府的强力低价去征收，这种情况会受到集体农民的抵制，因为这些地方的市场价值非常高，上面已经盖起了房子。我们曾经到深圳去看，城中村最高的地方有30多层，不是它叫“村”就非常的土，它可以盖非常高的高楼，设备齐全，非常现代。这是城中村的村民权利、收益，如果用低价去收购肯定是损害他们的利益，这就会有很多的摩擦。最初深圳有一个故事，政府故意把一个棚户区的人调离出去，把棚户区烧掉了，这是很多年以前的事。从地方政府角度来讲它很聪明，把村子烧掉了就把地占了，但是它遭到了抗议，后来深圳就不敢这么干了。后来到城中村征地的做法就是谈判和补偿，我记得皇岗村是1：1.1补偿。你住的房子是1平米，政府给你1.1平米，这是一种方式。越来越多的地方政府更为尊重农民的产权，用接近市场的价格去补偿农民，这样才会达成一致，农民和政府之间才不会对抗。我们经常看到很多地方有强拆，就是没有达成一致的情况，出现很多的恶性事件，引起媒体和社会的关注。但是有大量的是谈妥的，北京周边不少地方就是政府或用地单位和农村集体达成了协议，甚至达不成的话它就不买了。我记得北大的李强说过，北大要扩建征地，跟周边的农民一谈，价格太高，买不起，那就不买了。在北京农村和很多的大城市周边都有这种情况出现。
还有一种解决办法是我们主张的。张曙光老师曾研究过城市化过程中的集体土地产权问题，我牵头搞过一个“中国土地法律制度的原则框架”研究。我们的主张是，既然《宪法》规定土地归农民集体，农民集体有完全的土地产权，可以决定土地的用途，也可以自己处置土地产权。而现在的基本做法是限制和削弱的农民的集体权利。体现在两点：第一点它限制了农民的土地用途，你的地只能种地，如果改变土地用途必须先被政府征收了，但是政府征地又不按照市场价格补偿，基本是低价拿走的情况；第二点它不允许农村集体的土地进入到城市建设的土地市场中来，这也是对农民集体土地产权的一种剥夺。我们主张农村集体是有权处置土地的。以此为基础，周边是否有一些限制，也可以有，比如说有城市规划的限制。但是我们认为城市规划限制不应该太强。我们一直主张不需要用途管制，这又涉及到另外一个讨论，是有用途管制好还是没有用途管制好，包括对分区制的讨论。城市经济学的基本结论是，没什么区别。并且分区制的起源非常不光彩，最早是欧洲国家对犹太人的分区隔置，即“隔都”。这不是很好的制度，从它的出身来讲就很成问题。
我们的主张就是要让农村集体土地直接进入到市场，这个主张也得到了政府决策层的部分接受。近两年就有所谓的试点，农村集体土地直接入市，这个试点非常的不错。从这些大城市，京沪广深、杭州周边开始做起，这是非常好的趋向。但是还是存在问题，我们知道最近北京发生的一个事件，最严重的地点就是大兴区西红门镇。大兴区西红门镇是北京唯一进行农村土地入市试点的区镇，第一批入市的土地就是西红门镇的。最近的驱赶外来人口的事件与这个试点还是有一些关系。当我们讲“集体”的时候，我们一般讲农民的农户和村，但是这样一个政策在执行过程中就出问题了，这些乡镇就自称是“农村集体”，其实乡镇是一级政府不是农村集体。西红门镇为了土地利益而大打出手。
改革政策本来希望城镇化带来一些好处直接让农民受益，却变成让当地政府受益。这是最大的问题。我们看到西红门镇的农民说“镇政府让我们签约，每年给我1000块钱，我就把地交出去了。”1000块钱是什么价格？就是北京附近要种地租地的租金，甚至现在比这个还高。西红门镇的土地就被当成农地被镇政府拿走了。农民还是没有得到集体土地入市带来的好处，一亩地1000块钱拿走了，以后建成出售或出租，其中的收益是政府的不是农民的。还有一些人是不服的，就不交地，自己盖房子。把地交出去一年收入一千，自己盖房子一年收入是一万，十倍之差。这就是说西红门镇是与民争利的，甚至打着“排查火灾隐患”的旗号，干出驱赶人口的恶性事件来。
解决城中村土地问题一定要走市场化的路，这里要谨防一些乡镇政府打着集体的旗号。政府不是集体，要推进集体土地入市，但是一定要坚持集体是以村为单位，或者以农户为单位，如果放在乡镇政府这一级就不对了。最近发生的事件告诉我们一定注意这样的情况，不能让镇政府以它为单位卖地，这是不允许的，如果能改变这一点，以村以农户为单位，这条道路可能走得更好，这样一个改革实验才能继续往下发展。如果我们的改革走得通，大量的城中村就不是问题了。政府可以通过征收房地产增值税获得收入。在没有改变土地的产权性质的情况下，就解决了城镇化过程中的土地问题，中国的城镇化才能更为平稳的向前发展。我就讲这些，谢谢大家！
盛洪教授 